Новые Правила делопроизводства: пристальный взгляд специалиста

Выстрел мимо цели?

Мы живем в эпоху революции в делопроизводстве. С одной стороны, эти преобразования вызваны кардинальными изменениями в обществе: изменением общественного строя России, процессами глобализации, все более активным использованием рыночных механизмов в деятельности органов государственной власти, заметным укреплением судебной власти, быстрым изменением законодательно-нормативной базы и т.д. С другой стороны, катализатором изменений служат современные информационно-коммуникационные технологии, внедрение которых не просто дает возможность автоматизировать существующую практику делопроизводства, но и подталкивает к трансформации ключевых процессов государственного управления, что тут же сказывается и на управлении документами. Глядя на опыт стран-лидеров и учитывая скорость обновления компьютерных технологий, можно с уверенностью сказать, что период быстрых перемен продлится не менее десятилетия (а скорее всего, и дольше).

С учетом неодинаковых потребностей и возможностей различных органов власти даже федерального уровня столь стремительные изменения не могли не привести к многоукладности в делопроизводстве. Если одни ведомства все еще пользуются технологиями ушедшего века, то в других органах власти можно найти примеры успешного внедрения самых современных технологий и методов работы.

Из сказанного следует, что в подобных условиях попытка регламентировать какую-то одну технологию, навязав ее всем подряд органам федеральной власти, обречена на неудачу. Многоукладность приводит к тому, что предложенная технология кому-то подойдет, а кому-то будет мешать работать. Изменения в технологиях приведут к тому, что даже идеальный на сегодняшний день документ через два-три года устареет. Как уже убедились наши зарубежные коллеги, жизнеспособными оказываются более высокоуровневые документы, регламентирующие цели и задачи органов власти в сфере управления документами, определяющие ответственность за их выполнение и формулирующие основные принципы современного управления документами. Выбор же конкретных технологий лучше оставить за самими ведомствами.

Новые Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти¹ сообщество специалистов в области документационного обеспечения управления (ДОУ) ждало уже давно, поскольку существующие нормативные документы, основанные на идеях 1980-х годов, довольно сильно отстали от реальностей жизни. Органы государственной власти сейчас остро нуждаются в нормативных документах, помогающих им освоить работу с электронными документами. Однако в неменьшей степени они нуждаются и в руководствах, подсказывающих, как им вести дело­производство, исполняя при этом жесткие требования целого ряда новых законов «информационного блока», одни из которых требуют максимально раскрывать государственную информацию, а другие – ­обеспечить ­надежную защиту различных видов тайны.

Теперь новые Правила, наконец, утверждены и опубликованы. К сожалению, они представляют собой именно описание одной конкретной технологии делопроизводства – и поэтому, с моей точки зрения, ­мы получили совсем не тот документ, который был нужен.

Плюсы и минусы

Объективности ради стоит отметить, что впервые в России вопросы управления документами регламентируются нормативным актом столь высокого уровня. Учитывая и то, как регулярно в последнее время выс­шие руководители страны в своих выступлениях затрагивают вопросы электронного документооборота, можно сказать, что внимание к вопросам документационного обеспечения возрастает. Таким образом, есть определенные возможности использовать новые Правила для укрепления статуса служб ДОУ в органах власти.

К сожалению, Правила не соответствуют тем задачам в области государственного управления, которые были поставлены в последнее время руководством страны. В них не учитываются недавно принятые законы, нормативные документы и стандарты; не принимаются во внимание стратегические направления развития государственного управления, одобренные Президентом и Правительством РФ. В них не отражена ориентация на внедрение современных технологий в органах государственной власти, в том числе электронного документооборота и «электронного правительства», уже заложенная в ряде нормативных документов:

• Проект концепции формирования «электронного правительства» до 2010 года (одобрен на заседании Правительства РФ 16.08.2007)²;
• Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации (утв. Президентом РФ 07.02.2008 № Пр-212);
• Контрольные значения показателей развития информационного общества в РФ на период до 2015 года;
• План мероприятий по проведению административной реформы в РФ в 2006–2010 годах.

При разработке Правил не был принят во внимание мировой опыт в области современного управления документами и, в первую очередь, положения стандарта ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007 «Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Управление документами. Общие требования», разработанного ВНИИДАД на основе международного стандарта ISO 15489-1:2001. Это идет вразрез с принятым в декабре 2007 года решением Коллегии Минкультуры ориентироваться на европейский стандарт документационного обеспечения управления³.

Правила фактически представляют собой урезанную Типовую инструкцию по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти, в которую добавлено несколько положений, относящихся к электронным документам. В итоге они не полностью описывают традиционное бумажное делопроизводство и очень ограниченно отражают применение современных технологий в управлении государственными документами.

В отличие от Типовой инструкции по делопроизводству, положения нового нормативного документа являются обязательными для исполнения всеми федеральными органами исполнительной власти (ФОИВ), и, с моей точки зрения, это сработает во вред – в первую очередь тем органам власти, которые значительно опередили других в освоении современных технологий. В какой-то степени это будет им заслуженным наказанием за то, что ни одно из ведомств-лидеров не приняло участия в рецензировании и доработке новых Правил.

Складывается также впечатление, что разработчики Правил даже не заметили, что, не оговорив в документе область его применения, они тем самым распространили более-менее разумные требования к организационно- распорядительной документации на все виды документации!

Чтобы не быть голословной, приведу несколько потенциально проблемных положений. Так, Правила содержат требования к формату бумаги и полям документа:

Не забудьте – положения Правил являются обязательными! Означает ли это, что если документ органа государственной власти оформлен с нарушением этих требований, то можно будет оспаривать его юридическую силу в суде? И что делать с научно-технической государственной документацией (картами, планами, чертежами), которые бывают и формата A0 – также распечатывать их только на форматах А4 и А5? А нужны ли пресловутые «20 мм слева» для тех документов (скажем, форм), которые не сшиваются в дела?

В судах уже были случаи, когда из-за нарушения установленных правил оформления документов их признавали «ненадлежащими доказательствами». В первом из приведенных ниже примеров строительная фирма потеряла из-за этого 2 млн рублей!

Много вопросов вызывают и те функции, которые, согласно Правилам, возлагаются на службу делопроизводства, в том числе и при работе с электронными документами:

Все это вполне реализуемо в небольшом ведомстве с маленьким документооборотом. А что делать, например, Федеральной налоговой службе, которая в электронном виде получает от налогоплательщиков миллионы электронных документов? Сейчас регистрация этих документов ведется не в СЭД, а совсем в другой системе. Кстати, и проверкой ЭЦП на налоговых декларациях служба делопроизводства также не занимается.

Чудеса терминологии

Данное в Правилах определение такого основного понятия, как «документ», не соответствует ни ГОСТу Р ИСО 15489-1-2007, ни терминологическому ГОСТу Р 51141-98, ни российскому законодательству (не говоря уже о том, что определять «документ» через «официальный документ», значит нарушать правила элементарной логики).

Используемое в действующем законодательстве толкование термина «официальный документ» не совпадает ни с определением ГОСТа Р 51141-98, ни с новым определением из Правил. Ключевым моментом является то, что официальные документы могут создаваться только госорганами – так считает законодатель:

Точка зрения судебных органов до сих пор основывалась на положениях законодательства. Например, в 2007 году человек избежал осуждения за подлог официального документа, сфальсифицировав свою медицинскую книжку, на том лишь основании, что согласно Закону «Об обязательном экземпляре» (его пункт 1 статьи 5 мы процитировали выше), эта медицинская книжка не попала под определение официального документа (см. постановление Президиума Московского городского суда от 25.01.2007 по делу №44у-3 -3 8/07). Она была названа всего лишь документом, предоставляющим определенные права отдельному гражданину, который является для него важным личным документом.

Не меньше вопросов вызывает понятие «подлинник».

Ну и что теперь делать с государственными контрактами, договорами и т.д., которые подписываются как минимум в двух экземплярах? У какой из сторон будет на руках подлинник, а у какой – непонятно что: и не подлинник, и не копия, и не дубликат?

Фактически система определений позволяет заинтересованным лицам устраивать «цирковые представления» в судах. При определенных обстоятельствах это может привести к непризнанию юридической силы некоторых документов.

Отдельные выводы

Из сказанного можно сделать достаточно грустный вывод о том, что этому документу вряд ли суждена долгая жизнь. На мой взгляд, он не решает ни одной из существующих проблем в управлении документами, а лишь добавляет новые. Некоторые передовые ведомства заведомо не смогут исполнить положения Правил, иначе у них встанет вся работа. В итоге с первых же дней появится целый ряд государственных органов, игнорирующих и / или сознательно нарушающих Правила.

Думаю, что уже сейчас стоит начать проработку следующей версии этого документа. С моей точки зрения, Правила должны стать документом «политическим». За основу вполне можно было бы взять основные положения ГОСТа Р ИСО 15489-1-2007. В первую очередь в них следует включить положения:

• указывающие, на каких принципах должно строиться управление документами в органах государственной власти;
• об ответственности всех, кто работает с документами в ФОИВ, начиная с высшего руководства ФОИВ и заканчивая всеми исполнителями.

Такой документ по возможности не должен определять каких-либо конкретных технологий. В нем желательно было бы также отразить вопросы методического руководства, стандартизации и технической политики, а именно, кто и в какие сроки должен разработать методические руководства, стандарты и технические требования, необходимые для эффективного применения технологий управления информацией и документацией в ФОИВ.

Нужно сказать, что проект аналогичных Правил в конце 2008 года опубликовали для публичного обсуждения американцы. В настоящее время он находится на стадии доработки. О содержании данного документа дает хорошее представление даже его оглавление, которое ниже приведено частично.

Как видите, разработчики американских правил постарались изложить материал простым и понятным языком. Он структурирован в соответствии с концепцией жизненного цикла документов, признавая в то же время, что жизненный цикл не протекает «линейно». Текст, по сравнению с предыдущей редакцией, разбит на более мелкие части, чтобы облегчить поиск нужной информации. В начале каждой части даны ссылки на соответствующие места законодательства и разделы стандарта ISO O15489.

В общей части более подробно описана правовая основа для управления федеральными документами:

• роль Национальных архивов, других контролирующих органов и каждого из федеральных агентств в управлении документами;
• общие требования к управлению документами (которые более подробно раскрыты в последующих разделах).

Думаю, и нам желательно будет в следующей редакции Правил отразить ряд вопросов, без решения которых сложно внедрять информационные технологии в ФОИВ:

• ответственность руководителя ФОИВ за организацию работы с документами и информацией;
• обязанность ФОИВ обеспечить сохранность, а также целостность и аутентичность документов вне зависимости от вида носителя;
• особенности, связанные с применением законов «О персональных данных» и «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»;
• ответственность уполномоченного ФОИВ в сфере архивного дела за разработку нормативных и методических документов в области управления документами, а также за опережающий прием от ФОИВ электронных документов постоянного срока хранения в государственные архивы;
• организация межведомственного взаимодействия, роль общероссийского государственного информационного центра (ОГИЦ)⁴ в организации межведомственного электронного взаимодействия и предоставления услуг «электронного правительства», в том числе с учетом уже созданного общероссийского ОГИЦ и федерального удостоверяющего центра;
• разработка единых принципов подтверждения целостности и аутентичности государственных электронных документов при их использовании и хранении, в т.ч. долговременном;
• применение современных технологий при использовании и хранении документов на бумажных носителях;
• обеспечение юридической значимости электронных документов при их передаче и хранении, в т.ч. при долговременном хранении электронных документов и при передаче их на постоянное хранение в государственные архивы.