Описаны требования, которые нужно соблюдать сейчас при обработке жалоб. Кстати, недавно постановлением Правительства работа с жалобами на оказание госуслуг фактически выделена в отдельное направление, т.к. ряд требований по ним существенно ужесточен. Для правильной организации этой работы жалобы такого рода нужно будет уже при регистрации выделять в самостоятельную группу документов (точнее, в две), поскольку срок реагирования на эти жалобы установлен более короткий, чем для рассмотрения иных обращений граждан.
«Вспомнить все»
Жалобы граждан как самостоятельный вид документа появились очень давно. Например, среди древнерусских берестяных грамот есть челобитная крестьян Юрию Онцифоровичу (датируемая концом XIV – началом XV веков), в которой те жаловались на самоуправство старосты, господского ключника, который «буянит» в их селе:
Рисунок 1. Челобитная крестьян Юрию Онцифоровичу (рубеж XIV и XV вв.) .1
Право обращаться с челобитной вплоть до самого государя впервые в российском законодательстве было закреплено в Судебнике Великого князя Ивана III 1497 года:
«А каков жалобник к боярину приидет, и ему жалобников от себе не отсылати, а давати всемь жалобником управа в всемь, которымь пригоже. А которого жалобника а непригоже управити, и то сказати великому князю, или к тому его послати, которому которые люди приказаны ведати».
Таким образом, Судебник предусматривал два сценария рассмотрения жалобы:
- если жалоба поступила по адресу, то вопрос должен был быть рассмотрен по существу и по нему следовало принять решение;
- если жалобщик обращается не по адресу, тогда должностное лицо должно было или направить жалобу к уполномоченному рассматривать данный вопрос другому должностному лицу, или доложить о жалобе первому лицу (т.е. великому князю).
Для рассмотрения обращений и жалоб граждан создавались специальные государственные органы или подразделения. Например, в XVI – XVII веках существовал Челобитный приказ, само название которого говорит о возложенных на него функциях 2.
Века прошли – жалоба осталась
Понятие «жалоба» в современное российское законодательство было введено Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (п. 4 ст. 4).
Несмотря на то, что в данном законе жалоба была выделена как самостоятельный вид обращений граждан, специально о ней было сказано совсем немного:
- было закреплено право гражданина обращаться с жалобами в административном и (или) судебном порядке (ст. 5);
- было запрещено направлять жалобу на рассмотрение тому, на кого жалуется гражданин. В случае невозможности направить жалобу тому, кто компетентен ее рассмотреть, было предусмотрено возвращение жалобы гражданину (ст. 8).
Фрагмент документа
Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ». Статья 4 «Основные термины, используемые в настоящем Федеральном законе»
1) обращение гражданина... – направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменные предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина...
2) предложение – рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества;
3) заявление – просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц;
4) жалоба – просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.
Таким образом, этот закон только в общих чертах установил порядок рассмотрения жалоб. А детали описаны в отдельных главах и статьях специальных федеральных законов, регламентирующих определенные направления государственной деятельности. Вот только несколько примеров:
- в Налоговом кодексе РФ есть целый Раздел VII «Обжалование актов налоговых органов и действий или бездействия их должностных лиц»;
- в Федеральном законе от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» есть статья 18.1 «Порядок рассмотрения антимонопольным органом жалоб на нарушение процедуры торгов и порядка заключения договоров»;
- в Федеральном законе от 24.07.2009 № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования» есть Глава 7 «Обжалование актов органа контроля за уплатой страховых взносов и действий (бездействия) его должностных лиц».
Как начали наказывать чиновников?
До недавнего времени в российском законодательстве отсутствовали какие-либо нормы, устанавливающие персональную административную ответственность государственных служащих за нерадивое рассмотрение обращений и жалоб граждан.
Ситуация изменилась в июле 2011 года, когда Федеральным законом от 11.07.2011 № 199-ФЗ в КоАП РФ была введена статья 5.59 «Нарушение порядка рассмотрения обращений граждан»:
Фрагмент документа
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.
Статья 5.59 «Нарушение порядка рассмотрения обращений граждан»
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.
Статья 5.59 «Нарушение порядка рассмотрения обращений граждан»
Нарушение установленного законодательством Российской Федерации порядка рассмотрения обращений граждан должностными лицами государственных органов и органов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных статьями 5.39, 5.63 настоящего Кодекса, – влечет наложение административного штрафа в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей.
Появление этой нормы было связано прежде всего с поиском рычагов влияния на поведение тех чиновников, которые не сильно утруждают себя исполнением требований законодательства в отношении работы с обращениями граждан, особенно в условиях существенного роста числа этих обращений.
Правительство Архангельской области сообщило следующую статистику поступления обращений граждан в адрес Губернатора Архангельской области, заместителям Губернатора Архангельской области, в Правительство Архангельской области, в администрацию Губернатора Архангельской области и Правительства Архангельской области:
2009 год – 4 229 обращений;
2010 год – 4 479 обращений;
2011 год – 7 532 обращения 3.
Первая информация о привлечении чиновников к административной ответственности за допущенные нарушения по новой статье КоАП РФ появилась в начале прошлого года.
9 февраля 2012 года в Комитет по образованию Улан-Удэ поступило обращение гражданки Х. Ответ на поданный документ был отправлен 16 марта. В результате проведенной прокурорской проверки председатель Комитета по образованию был привлечен к административной ответственности согласно статье 5.59 КоАП РФ. Ему было назначено наказание в виде штрафа в размере 5 000 рублей.
При этом стоит иметь в виду, что решение о привлечении чиновников к административной ответственности выносит суд, который может не поддержать постановление прокурорских работников.
Анализ публикаций в средствах массовой информации показывает, что большая часть нарушений допускается муниципальными органами власти. Это и не удивительно, ведь основная масса насущных проблем населения решается именно на этом уровне, поэтому и нарушений здесь больше всего. Штрафы за нарушения по ст. 5.59 КоАП РФ, как правило, составляют 5 000 рублей 4.
В 1 квартале 2012 года органами прокуратуры Архангельской области было выявлено 206 нарушений закона в сфере рассмотрения обращений граждан, внесено 40 представлений об устранении нарушений закона, по результатам рассмотрения которых 29 лиц было привлечено по постановлениям прокуроров к административной ответственности по статье 5.59 КоАП РФ 5. Среди привлеченных:
- заместитель министра здравоохранения и социального развития области – за направление письменного обращения должностному лицу, чьи действия обжалуются, оштрафована на 5 000 рублей;
- заместитель главы Северного округа Архангельска не ответил в установленный срок письменно заявителю и был оштрафован на 5 000 рублей;
- глава Исакогорского и Цигломенского округов Архангельска за повторное правонарушение оштрафована на 8 000 рублей;
- руководитель Госинспекции труда в Архангельской области и НАО за нарушение срока рассмотрения обращения гражданина оштрафован на 5 000 рублей 6.
