Выхода каких нормативных документов «из-под крыла» Росархива ожидать в 2018 году

Примерная инструкция по делопроизводству в государственных организациях будет утверждаться как один из первых нормативных правовых актов в связи в полномочиями Росархива в области руководства делопроизводством. В связи с этим к ней привлечено большое внимание.

Она опирается на действующую нормативную базу в области организации работы с документами и отчасти дублирует некоторые положения:

• Правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти (с изменениями 2016 г.);
• Правил работы архивов организаций (2015 г.);
• национального стандарта на оформление организационно-распорядительных документов ГОСТ Р 7.0.97-2016;
• Методических рекомендаций по разработке инструкций по делопроизводству в ФОИВ (2009 г.)
• и даже Рекомендаций по разработке нормативных документов по ДОУ (разработка ВНИИДАД, 2006 г.);
• из совместного приказа Минкомсвязи России и ФСО России (от 27.05.2015 № 186/258) в Примерную инструкцию перенесена форма визуализации электронной подписи, которая применяется в МЭДО.

Таким образом, Примерная инструкция поддерживает преемственность и даже некоторую консервативность технологии делопроизводства, которая развивается вместе с государственным управлением и зависит от него.

Она является неким прототипом Инструкции по делопроизводству для всех государственных организаций независимо от организационно-правовой формы. На ее основе достаточно легко будет разрабатывать индивидуальные инструкции по делопроизводству, причем и органам местного самоуправления, и коммерческим организациям, которые всегда берут пример с государственных требований в области делопроизводства, чтобы не мучиться с «изобретением собственного велосипеда».

Когда внимательно читала проект новой редакции «Перечня типовых управленческих архивных документов...» (был размещен на сайте Росархива в конце марта с приглашением присылать замечания до 1 мая 2018), не смогла сразу сообразить, что же меня в нем напрягает. После очередного прочтения наконец поняла – Перечень пытается объединить трудносовместимые нормы из разных «блоков» нормативных правовых актов, которые регулируют разные ситуации и деятельность разных типов организаций даже там, где этого делать не стоило бы. Например, у нас по-разному регулируется:

• система государственного и муниципального управления;
• деятельность коммерческих организаций от момента их создания до ликвидации (причем для большинства организационно-правовых форм изданы собственные законы, требования которых в отношении схожих ситуаций могут существенно различаться). Данный пласт регулирующих документов практически никак не пересекается с тем, что регламентирует деятельность государственных органов;
• блоки по отдельным направлениям (таким как бухгалтерский и налоговый учет, трудовые отношения и т.п.). Требования к документированию в рамках каждого блока чаще всего едины для госструктур и коммерческого сектора, хотя и тут есть исключения (например, к оформлению трудовых отношений с госслужащими предъявляются повышенные требования).

И вот представьте себе, что из всего этого огромного массива требований к документированию вырваны отдельные виды документов и собраны «в общие кучки» в Перечне. Понятно, что значительная часть статей Перечня не вызовет вопросов и споров, в первую очередь там, где речь идет о традиционных управленческих документах родом еще из Советского Союза. Но как только речь заходит о более свежих документах коммерческих организаций, взятых из современного законодательства, вопросы возникают на каждом шагу.

С моей точки зрения, традиционная идеология разработки и использования Перечней такого типа безнадежно устарела. Сейчас изменения в законодательстве, в т.ч. к требованиям документирования деятельности как государственных органов, так и коммерческих организаций, идут, что называется, «без перерыва на обед». В этих условиях давно пора поменять концепцию разработки, актуализации и использования Перечней.

Пытаться составить вручную силами двух-трех человек Перечень, охватывающий все виды управленческой документации во всех сферах деятельности, нереально! У нас в 2018 году собираются вновь переписать десятки основополагающих законов, включая Гражданский кодекс. От печатного Перечня нужно переходить к созданию и непрерывному ведению постоянно актуализируемой базы данных.

Необходимо таким образом продумать процедуру установления сроков хранения, чтобы перед включением в нормативную базу срока хранения какого-либо документа его сначала надо было бы официально согласовать с Росархивом. Если не хватает собственных идей о том, как это можно сделать, существует соответствующий зарубежный опыт, которым можно воспользоваться.

Я бы также предложила подумать над тем, чтобы принять решение о разработке Перечня частями небольшого объема, посвященными отдельным направлениям деятельности, – как это было у нас в прошлом веке при разработке самых первых Перечней и как это делается сегодня во многих странах мира. Современная реальность такова, что ни Росархив, ни ВНИИДАД не имеют в своем распоряжении необходимого количества специалистов, чтобы разом качественно подготовить Перечень в полном объеме. Тогда надо брать на вооружение новые методы.

Общественное обсуждение проекта новой версии Перечня типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения началось недавно и вызвало активную реакцию в профессиональном сообществе.

Руководители организаций и под их влиянием руководители служб делопроизводства порой даже высказывают мнение, что Перечень не нужен, потому что хранение документов можно будет в ближайшем будущем осуществлять исключительно в электронной форме в базах данных, которые можно копировать, конвертировать, осуществлять миграцию в связи с обновлением платформы и т.п., и таким образом хранить любые документы столько, сколько нужно организации.

Но в отечественном и в международном опыте сложилось правило, что выбор формы представления (носителя) документа зависит от срока его хранения.

В соответствии с положением о Росархиве, функция утверждения типовых перечней документов со сроками хранения и инструкций по их применению является одной из важнейших.

Проект новой версии Перечня, к сожалению, опубликован без указаний по его применению, что не способствует лучшему пониманию:

• схемы классификации категорий документов / дел;
• обоснования принципов отнесения одной и той же категории и видов документов (договоры, доверенности, протоколы, положения и т.п.) к разным разделам Перечня в связи с обеспечением разных функций управления;
• и, наоборот, обоснования объединения в одну статью Перечня (например, статья 8) только по видовому признаку категорий документов «правила, инструкции, регламенты, стандарты, порядки, положения, классификаторы, рекомендации, кодексы»;
• формулировок наименований категорий документов и дел и т.п.

Сроки хранения категорий документов должны быть еще раз проверены с учетом их взаимосвязи и взаимозависимости.

Ситуации издания документов, их реальный документооборот, а также необходимость публикации документов на сайтах в форме электронных копий или открытых данных пока не нашли полного отражения в проекте Перечня:

• остаются непонятными сроки хранения информации в единых / базовых государственных информационных ресурсах (общего упоминания в статье 17 баз данных (справочных, полнотекстовых) по нормативным распорядительным документам организации явно недостаточно);
• кроме того, для федеральных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления важен срок хранения и бумажных оригиналов издаваемых ими нормативных правовых актов, и их электронных копий (опубликованных на сайте госоргана или нет);
• для Минюста России дополнительно важен срок хранения зарегистрированных бумажных копий (по месту регистрации, а не по месту издания) и электронных версий / экземпляров, подлежащих государственной регистрации и официальному опубликованию в той или иной форме.

Сроки хранения электронных копий документов в составе фондов пользования, системных протоколов (которые должны храниться столько же, сколько и сами электронные документы) и другие аспекты управления документами, существующими в электронной форме, практически не отражены в статьях Перечня.

В нем постарались отразить сроки хранения документов, которые установлены действующим законодательством. Это касается и Закона об архивном деле (от 22.10.2004 № 125-ФЗ), который изменил сроки хранения документов по личному составу (теперь часть из них надо хранить не 75 лет, как раньше, а 50). Но в Перечне сроки хранения таких документов обозначены вариативно «50 / 75 л.» без пояснений, как это понимать и применять.

Установленный Перечнем 5-летний срок хранения доверенностей нуждается в комментариях в связи с возможностью их бессрочного действия (в связи с изменениями Гражданского кодекса РФ), соответственно и Журнал регистрации «генеральных» доверенностей должен быть не с 5-летним, а с постоянным сроком хранения. Кроме того, доверенности на право участия в общем собрании акционеров и на право голосовать по конкретному вопросу повестки дня формируются в дело с протоколами общего собрания – в практике корпоративного управления они хранятся постоянно по «старшему» сроку хранения протоколов.

Перечень заслуживает внимательного анализа. Кроме сокращения объема статей с 1003 до 675, обращает на себя внимание изменение названий некоторых разделов, их «осовременивание». Но в целом типовые управленческие функции в том же составе и в той же последовательности в новом Перечне продублированы из предыдущего Перечня 2010 года.

В разделе 1 «Организация системы управления» появились новые наименования подразделов:

1.1. Нормативное правовое обеспечение деятельности.

1.2. Распорядительная деятельность.

1.3. Организационные основы управления.

1.3.1. Создание (ликвидация) организаций.

1.3.2. Организация деятельности.

1.3.3. Управление имуществом организации.

1.4. Контроль.

1.5. Документационное обеспечение управления и организация хранения документов.

По замыслу, очевидно, предполагалось, что общеуправленческая функция «организация системы управления» присутствует и в государственных организациях, и в коммерческих. Но перечисление в одной общей статье (ст. 58) документов по проведению заседаний коллегий, торжественных приемов и собраний акционеров воспринимается неоднозначно.

Лицензии, реестры, свидетельства об аккредитации, сертификаты и т.п. документы должны иметь разные сроки хранения в лицензирующем органе (который их выдает) и в лицензированной организации (которая их получает в форме документа или даже заверенной выписки из соответствующего реестра).

В подразделе 1.3.3 объединено управление такими разными по сути активами, как, например, земельные участки и акции, паи, доли владения бизнесом. Все-таки в разделе об организации системы управления напрашивается выделение самостоятельного подраздела о корпоративном управлении. Это позволит гармонизировать статьи данного Перечня со статьями Перечня документов со сроками хранения для кредитных организаций, которые являются акционерными обществами и действуют в соответствии с нормами корпоративного управления, задаваемыми таким регулятором, как Банк России.

В раздел 4 «Учет и отчетность» дополнительно внесены самостоятельные подразделы 4.1.3 «Учет и отчетность оплаты труда» и 4.1.4 «Налогообложение», которые фактически предназначены для бухгалтеров и специалистов кадровых служб.

В разделе 8 «Кадровое обеспечение» обращают на себя внимание обходные листы, обязательность которых не предусматривает трудовое законодательство, но статья 425 Перечня предписывает их хранить 3 года. А вот в статье 429 зафиксирован намек на состав документов личного дела, что будет актуальным для организаций, разрабатывающих правила формирования таких дел.

На самые актуальные и часто задаваемые вопросы о сроках хранения приказов, в т.ч. приказов по личному составу, Перечень дает ответы в соответствии с законодательством об архивном деле, но позволяет снижать сроки хранения приказов о взысканиях до 1 года (что соответствует требованиям трудового законодательства). А по отношению к приказам по основной деятельности вопрос остался – надо ли хранить справки, сводки, информации, доклады и другие подобные материалы к ним вместе с подписанными приказами по основной деятельности постоянно? Ведь в статье 24 установлен 1 год хранения проектов приказов и материалов к ним. Таким образом, статьи 23 и 24 проекта Перечня нуждаются в доработке и конкретизации категорий и видов документов, подлежащих постоянному хранению.

Это, пожалуй, те неурегулированные моменты, с которыми столкнется основная масса пользователей Перечня, если в его окончательной редакции они разрешены не будут.