Как различать обращения объединений граждан – юридических лиц и обращения юридических лиц? Как регламентировать работу с ними?

Действительно, органы прокуратуры очень часто проверяют соблюдение государственными органами и органами местного самоуправления двух действующих законов:

• Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан» (с изменениями) и
• Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

Особое внимание при проверках обращается на:

• наличие соответствующей внутренней нормативной базы,
• полномочия должностных лиц и правильное оформление их делегирования,
• соблюдение установленных законодательством контрольных сроков.

В процессе регламентации работы с обращениями граждан рекомендуем обратить внимание на п. 17 Правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти (утв. постановлением Правительства РФ от 15.06.2009 № 477; с изменениями), в соответствии с которым эта работа должна осуществляться на отдельном делопроизводственном участке и может рассматриваться как специальное делопроизводство, осуществляемое на основе регламента, утверждаемого руководителем федерального органа исполнительной власти. Но в настоящее время соответствующие административные регламенты с длинным типовым названием «Административный регламент по исполнению государственной услуги по осуществлению приема граждан, обеспечению своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятию по ним решений и направлению заявителям ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок» отменены в связи с постановлением Правительства РФ от 16.05.2011 № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» (с изменениями). Таким образом, разработка Инструкции по работе с обращениями граждан или Инструкции по делопроизводству по обращениям граждан становится обязательной.

Для центрального аппарата Министерства социального развития, опеки и попечительства рекомендуем разработать конкретную инструкцию и утвердить ее приказом министра. А вот для «подведомственных» государственных (субъекта Российской Федерации) и муниципальных учреждений и организаций (в муниципальных образованиях), выполняющих такие социально значимые функции, возможна в плановом порядке разработка или примерной, или типовой инструкции по работе с обращениями граждан, т.е. ведомственного нормативного правового акта, который также должен быть утвержден приказом министра.

Действующее законодательство о работе государственных органов и органов местного самоуправления с обращениями граждан развивается в рамках формирования гражданского общества и его механизмов. Поэтому новый пункт 4 статьи 1 Федерального закона № 59-ФЗ (внесенный на основе Федерального закона от 07.05.2013 № 80-ФЗ), которым порядок рассмотрения обращений граждан «распространяется на правоотношения, связанные с обращениями объединений граждан, в том числе юридических лиц...», необходимо рассматривать в связи с положениями Федерального закона от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» (в редакции Федерального закона от 12.03.2002 № 26-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общественных объединениях»).

Сфера действия Федерального закона № 82-ФЗ – все общественные объединения, созданные по инициативе граждан (т.е. прежде всего физических лиц, что и подразумевается Федеральным законом № 59-ФЗ), за исключением религиозных организаций, а также коммерческих организаций и создаваемых ими коммерческих союзов (ассоциаций). Принципами создания и одновременно отличительными признаками общественных объединений являются добровольность, общность интересов и целей, некоммерческий характер и самоуправляемость. Законодательно установлены следующие организационно-правовые формы ­общественных объединений:

• общественная организация;
• общественное движение;
• общественный фонд;
• общественное учреждение;
• орган общественной самодеятельности (по месту жительства или месту учебы граждан);
• политическая партия.

В случае государственной регистрации общественная организация, общественное движение и орган общественной самодеятельности приобретают права юридического лица, от имени которого действуют соответствующие выборные руководящие органы. Общественные движения и общественные фонды действуют на основе Гражданского кодекса РФ, а политические партии – на основании действующих федеральных законов. Общественные объединения могут быть общероссийскими, межрегиональными, региональными, местными и могут образовывать союзы общественных объединений.

Общественные объединения и коммерческие организации при ­письменном обращении в государственные органы и органы местного самоуправления, как правило, используют бланки писем. Если бланк письма спроектирован правильно, то на нем указано наименование организации-автора и ее организационно-правовая форма, статус и территориальность. Поэтому отличить обращение общественного объединения, в том числе юридического лица, от письма иного юридического лица, в том числе коммерческой организации, легко прежде всего по ­реквизитам, ­которые оформлены в бланке.

Если обращение оформлено не на бланке, то организационно-правовую форму объединения и его статус (общероссийский, региональный) возможно выявить на основе анализа текста документа и изучения реквизита «подпись», в состав которого обычно в той или иной форме ­включается наименование организации-автора документа.

Поэтому в инструкцию по работе с обращениями граждан рекомендуем прежде всего включить все определения терминов в соответствии с Федеральными законами № 59-ФЗ и № 82-ФЗ, тем более что в новой редакции закона о работе с обращениями граждан не дано определение ­термину «объединение граждан».

Организационно-правовые формы общественных объединений, их территориальность, а в последующем – и конкретные их наименования должны быть включены в классификаторы корреспондентов, которые необходимы для регистрации и идентификации обращений и их автоматизированной обработки. Поскольку государственные органы, органы местного самоуправления и должностные лица рассматривают обращения граждан в соответствии с компетенцией, то утвержденный в составе общей инструкции по делопроизводству классификатор вопросов и участков деятельности, на основании которого осуществляется предварительное рассмотрение документов, может быть уточнен, конкретизирован на основе вопросов, содержащихся в обращениях, и также ­включен в инструкцию по работе с обращениями граждан.

Для обработки в информационной системе (БД или представлении в СЭД) в инструкции можно закрепить:

• структуру и порядок ведения специального тематического классификатора обращений граждан в зависимости от их видов ­(индивидуальные / коллективные),
• категорий заявителей (граждане: пенсионер, инвалид, многодетная семья, ветеран и т.п. / объединения: общественная организация, фонд, отделение партии и т.п.).

Рекомендуем также учесть в инструкции по работе с обращениями граждан и в структуре применяемых классификаторов не только сроки исполнения, но и сроки хранения в зависимости от вопроса / темы и характера обращения. Это важно для формирования соответствующих документопотоков и сокращения сроков исполнения, т.к. ­обращения ­могут поступать:

• не только в письменной бумажной,
• но и в электронной форме (на сайт, с портала гос- или муниципальных услуг, по адресу электронной почты и т.п.),
• в устной форме на личном приеме, который ведет должностное лицо, по телефону, номер которого указан на бланке государственного ­органа или органа местного самоуправления, и т.п.

«Лучшей практикой» является также регламентация правил формирования обращений граждан в дела не просто по алфавиту фамилий или наименований корреспондентов, но и в зависимости от вопроса / темы и сроков хранения. Так, в соответствии с Перечнем типовых управленческих документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения (утв. приказом Минкультуры России от 25.08.2010 № 558) обращения граждан (предложения, заявления, жалобы, претензии и др., а также документы по их исполнению) имеют разные сроки хранения:

• предложения, письма творческого характера, заявления, жалобы, содержащие сведения о серьезных недостатках и злоупотреблениях, коррупции (включая современные требования о фиксации фактов склонения должностных лиц к коррупционным действиям) – постоянно, ст. 183 а);
• личного характера – 5 лет ЭПК, ст. 183 б);
• оперативного характера – 5 л., ст. 183 в).

В качестве общего образца при разработке инструкции по работе с обращениями граждан могут быть использованы Методические рекомендации по разработке инструкций по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти (утв. приказом Росархива от 23.12.2009 № 76).

Что же касается правил проверок, то любой контролирующий и регулирующий орган должен не только выявить и зафиксировать в акте проверки какие-то нарушения, но и дать соответствующие рекомендации, в зависимости от которых и назначаются сроки устранения выявленных недостатков. Советуем показывать себя «квалифицированным» специалистом и в спорных моментах спокойно просить проверяющих ­формулировать мотивированные профессиональные рекомендации.