Анализ практики ГИТ: плановые и внеплановые проверки

В конце прошлого года Роструд опубликовал приказ от 02.06.2025 № 151, которым утвердил Обзор обобщения анализа правоприменительной практики контрольной (надзорной) деятельности в сфере труда и расследования несчастных случаев, в том числе в целях обеспечения единообразных подходов к применению Рострудом и его территориальными органами обязательных требований, законодательства РФ о государственном контроле (надзоре) за 2024 год¹.

Для любого работодателя наиболее актуальным является вопрос плановых проверок и иных контрольных (надзорных) мероприятий, проводимых ГИТ, поэтому начнем рассмотрение Обзора именно с этой части.

Плановые проверки

Самыми волнительными для работодателей являются плановые (выездные) проверки. Естественно, это связано с объемом исследуемых вопросов и объемом подготавливаемых документов, что приводит к 100-процентному выявлению нарушений, а вопрос заключается лишь в том, каково будет их количество.

В этом контексте работодателям будут интересны следующие нормативные правовые акты:

• постановление Правительства РФ от 31.12.2020 № 2428, утвердившее Правила формирования плана проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий на очередной календарный год, его согласования с органами прокуратуры, включения в него и исключения из него контрольных (надзорных) мероприятий в течение года;
• приказ Генпрокуратуры России от 02.06.2021 № 294, утвердивший Порядок рассмотрения органами прокуратуры РФ проектов ежегодных планов контрольных (надзорных) мероприятий и определения органа прокуратуры для их согласования.

Планы утверждаются на год и с ними работодатели могут ознакомиться заранее. Роструд выделил случаи, когда в 2024 году работодатели были исключены из плана проверок. Так, основаниями для исключения работодателя из плана проверок явились следующие события:

• изменение категории риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям при осуществлении государственного контроля (надзора) с высокого на значительный;
• прекращение гражданином деятельности в качестве индивидуального предпринимателя;
• изменение адреса регистрации и/или фактического осуществления деятельности контролируемым лицом;
• изменение наименования контролируемого лица.

Имейте в виду, что при изменении адреса регистрации и/или фактического осуществления деятельности контролируемым лицом работодатель избежит проверки в соответствующем году, но на следующий год стоит ждать проверки уже из другой ГИТ, по месту регистрации.

Рискориентированный подход

Планы проверок формируются с учетом рискориентированного подхода, т. е. метода организации и осуществления мероприятий госконтроля (надзора), при котором выбор интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) их проведения зависит от отнесения деятельности работодателя и/или используемых им производственных объектов к определенной категории риска либо классу (категории) опасности (ч. 2 ст. 8.1 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»).

Сведения о периодичности проведения плановых проверок и о том, как Роструд рассчитывает категорию риска, можно найти в Положении о федеральном государственном контроле (надзоре) за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права (утв. постановлением Правительства РФ от 21.07.2021 № 1230)².

В частности, выделяется 5 категорий риска:

• высокий,
• значительный,
• средний,
• умеренный,
• низкий³.

Согласно п. 15 Положения плановые проверки проводятся только в отношении работодателей, отнесенных к категории высокого риска, с частотой 1 раз в 2 года.

В отношении работодателей, отнесенных к категории значительного, среднего и умеренного риска, – обязательный профилактический визит. Его периодичность установлена постановлением Правительства РФ от 01.10.2025 № 1511 и составляет:

• для объектов контроля, отнесенных к категории значительного риска, опасных производственных объектов III класса опасности – не более 1 обязательного профилактического визита в 3 года;
• для объектов контроля, отнесенных к категории среднего риска, опасных производственных объектов IV класса опасности – не более 1 обязательного профилактического визита в 5 лет;
• для объектов контроля, отнесенных к категории умеренного риска, – не более 1 обязательного профилактического визита в 6 лет.

Уведомление о проведении плановой проверки

Работодатель должен быть уведомлен о проведении плановой выездной проверки.

Уведомление о проведении контрольного (надзорного) мероприятия⁴:

• автоматически формируется и направляется в Единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий (proverki.gov.ru/portal);
• отправляется работодателю почтовой связью заказным письмом с уведомлением и на его электронную почту (Роструд не уточняет, одновременно или нет).

В отдельных случаях, как отмечает Роструд в Обзоре, уведомление работодателей происходило:

• нарочным или
• с использованием факсимильной связи.

Ведомство сетует, что электронные почты работодателей есть у них далеко не всегда, что вызывает затруднения, и предлагает обязать работодателей включать адреса электронных адресов в ЕГРЮЛ в обязательном порядке.

Акт о невозможности проведения плановой проверки

При отсутствии работодателя по месту его регистрации или воспрепятствовании проведению плановой выездной проверки инспектор ГИТ составляет акт о невозможности проведения плановой проверки, в котором указываются причины.

Для установления фактического местонахождения работодателя Роструд взаимодействует:

• с налоговыми органами, а также
• администрациями муниципальных образований.

Ведомство отмечает, что согласно законодательству РФ юридические лица должны находиться по адресу, указанному в ЕГРЮЛ. Если организации (или ее представителя) по адресу официального места нахождения нет, это может рассматриваться как сознательное указание неверного местонахождения, в том числе с целью избежать проведения в отношении работодателя проверки. А это, в свою очередь, является либо воспрепятствованием законной деятельности контрольного (надзорного) органа, либо уклонением от проверки, что может выступить основанием для привлечения работодателя к административной ответственности по ч. 2 ст. 19.4.1 КоАП РФ.

Таким образом, ГИТ в указанной ситуации:

• инициирует процедуру привлечения виновных лиц к административной ответственности по ч. 2 ст. 19.4.1 КоАП РФ;
• направит информацию в налоговые органы по месту регистрации работодателя для внесения записи в ЕГРЮЛ или ЕГРИП о недостоверности информации о месте его нахождения.

Внеплановые проверки и основания для них

Основания для проведения внеплановой проверки перечислены в ст. 57 Закона № 248-ФЗ. В частности, Роструд обращает внимание на наличие у проверяющих сведений о причинении вреда (ущерба) или об угрозе причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям (п. 1 ч. 1 ст. 57). Одновременно отмечает, что там же не раскрыто понятие «вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям».

Вместе с тем такое определение содержится в ч. 1 ст. 5 Федерального закона от 31.07.2020 № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации». Так, к охраняемым законом ценностям относятся:

• жизнь;
• здоровье людей;
• нравственность;
• права и законные интересы граждан и организаций;
• непричинение вреда (ущерба) животным, растениям, окружающей среде, обороне страны и безопасности государства, объектам культурного наследия.

В 2024 году все решения о проведении внеплановых проверок принимались по согласованию с прокуратурой, в частности при непосредственной угрозе или по фактам причинения вреда жизни и тяжкого вреда здоровью граждан. То есть именно прокуратура определяла, является ли приведенное последствие причинением вреда (ущерба) или угрозой причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям или нет.

ГИТ при назначении проверки в основном исходили из того, что основанием для проведения внеплановых проверок являлось наличие достоверных сведений о нарушении трудовых прав работников, включая:

• невыплату зарплаты и ее отдельных частей;
• незаконное увольнение или перевод на другую работу;
• отстранение от работы;
• нарушение режима рабочего времени и времени отдыха;
• нарушения в сфере охраны труда (допуск к работе лиц, не прошедших в установленном порядке обучение, инструктажи, стажировку на рабочем месте, медицинские осмотры, психиатрические освидетельствования, непроведение специальной оценки условий труда) и др.

Как показала практика, территориальные органы Роструда и прокуратуры трактовали понятия «непосредственная угроза причинения вреда жизни» и «тяжкий вред здоровью граждан» исходя из оценочных суждений. Это часто означало их субъективное толкование и, как следствие, влекло за собой большое количество отказов в согласовании проведения выездных проверок.

Также в 2024 году прокуратура часто отказывала во внеплановой проверке по фактам:

• невыплаты заработной платы или ее составных частей, несмотря на то что доход от трудовой деятельности являлся единственным источником средств существования работника;
• неоформления с работниками трудовых отношений, хотя это указывало на явную угрозу наступления ситуаций, при которых трудовые права работника, в т. ч. по вопросам охраны труда, могут быть нарушены.

Поэтому Роструд в Обзоре заявляет о необходимости внесения изменений в действующее законодательство, чтобы закрепить перечень нарушений обязательных требований, которые можно квалифицировать как причиняющие или создающие непосредственную угрозу причинения вреда жизни и/или тяжкого вреда (ущерба) здоровью граждан.

Источники сведений

Источники сведений о причинении вреда (ущерба) или об угрозе причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям для территориальных органов Роструда перечислены в ч. 1 ст. 58 Закона № 248-ФЗ. Там их указано 2:

• обращения (заявления) граждан и организаций, информация от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации;
• информация, полученная должностными лицами при проведении контрольных (надзорных) мероприятий, включая контрольные (надзорные) мероприятия без взаимодействия. Например, результаты профилактического визита, проведенного ГИТ, выявившие нарушения.

Наиболее распространенными источниками поступления сведений о нарушении в 2024 году являлись обращения работников и/или их представителей.

Помимо сообщений от работников частыми источниками поступления сведений о нарушении обязательных требований трудового законодательства (в частности, извещения о несчастных случаях на производстве) являлась информация:

• учреждений здравоохранения о поступлении на лечение лиц, пострадавших он несчастных случаев на производстве (при отсутствии соответствующих извещений о несчастных случаях на производстве),
• от правоохранительных органов,
• из СМИ, а также
• непосредственно от самих работодателей.

Роструд среди прочего отметил, что извещение о несчастном случае на производстве послужило основанием для инициирования значительного количества внеплановых проверок в 2024 году. Дело в том, что сведения, содержащиеся в форме извещений, а также полученные от работодателя в целях оценки обстоятельств, приведших к наступлению несчастного случая, зачастую указывают на наличие нарушений в сфере охраны труда, которые:

• как уже привели,
• так и могут в краткосрочной перспективе привести к наступлению повторных несчастных случаев на производстве с тяжкими последствиями.

Источниками сведений также являются обращения в ГИТ профсоюзных органов, а также информация, поступившая из органов государственной и муниципальной власти.

Кроме того, Роструд регулярно мониторит данные различных ведомств, используемые для оценки и управления рисками причинения вреда (ущерба) и свидетельствующие о нарушениях. Например:

• Федеральную государственную информационную систему учета результатов проведения специальной оценки условий труда (ФГИС СОУТ,
  lkot.mintrud.gov.ru);

Личность заявителя

Сведения о личности работника как лица, направившего заявление (обращение), могут быть предоставлены работодателю только с его согласия (ч. 4 ст. 59 Закона № 248-ФЗ). Оно может быть:

• отражено в самом обращении или
• оформлено отдельным письменным документом.

Неудивительно, что на практике работники чаще всего возражают против разглашения информации о себе.

А если такого согласия нет, то в решении о проведении проверки фамилия, имя, отчество работника как источника поступления сведений не указываются. Вместе с тем работодатель может понять, кто именно пожаловался, поскольку ГИТ затребует документы в отношении конкретного работника. Роструд (совместно с Генеральной прокуратурой РФ и Минэкономразвития РФ) нарушением ст. 59 Закона № 248-ФЗ это не считают, поскольку, по их мнению, запрошенные сведения о конкретном работнике не свидетельствуют, что именно он является заявителем.

Роструд так же отмечает, что бывают ситуации, когда невозможно рассмотреть указанные в обращении работника вопросы без разглашения сведений о нем, в т. ч. в случаях, когда такое разглашение является косвенным. Например, обратившийся в инспекцию работник занимает должность, представленную в штатном расписании работодателя в единственном числе. Соответственно, запрос сведений и пояснений по вопросам регулирования трудовой деятельности по данной должности раскроет работодателю факт обращения конкретного работника. В таком случае заявителю направляются ответ о невозможности рассмотрения обращения без разглашения содержащихся в нем сведений и предложение дать письменное согласие на право их разгласить работодателю в целях рассмотрения заявления.

Любые обращения и заявления послужат основанием для проведения внеплановой проверки только при условии, что заявитель был идентифицирован:

• если жалоба подается через электронные сервисы Роструда, сделать это легко, используя портал госуслуг;
• если же жалоба отправлена на бумажном носителе по почте или на электронный адрес ГИТ, с этим сложнее. Тогда инспектор начинает рассмотрение обращения с установления личности гражданина или полномочий представителя организации согласно ст. 59 Закона № 248-ФЗ. Например, связавшись с заявителем.