Предварительное рассмотрение документов

Как все начиналось

Предварительное рассмотрение поступающих документов с целью рационализации документооборота впервые было введено Единой государственной системой делопроизводства¹ (ЕГСД). Она выделила в порядке прохождения и исполнения поступающих документов особую «точку маршрутизации». В службе делопроизводства (при централизованной системе организации делопроизводства) или в структурных подразделениях (при частичной централизации) предусматривалось предварительное рассмотрение входящих документов с целью передачи их:

• на рассмотрение:
• первому руководителю организации,
• его заместителям,
• руководителям структурных подразделений
• или непосредственно на исполнение в структурные подразделения.

То есть одной из обязательных для службы делопроизводства становилась функция формирования документопотоков внутри организации, которую могли бы реализовывать специалисты-документоведы.

Однако в Методических рекомендациях по внедрению ЕГСД² организация предварительного рассмотрения поступающих документов подробно не раскрывалась, а в государственном стандарте на оформление организационно-распорядительных документов той поры ГОСТ 6.39-72 правила оформления на поступившем документе отметки о предварительном рассмотрении не устанавливались, что не способствовало практическому внедрению данной делопроизводственной операции.

Сыграл свою роль и субъективный фактор: первые лица организаций, да и их заместители не могли правильно воспринять тот факт, что сотрудники канцелярий, предварительно проставив отметку с наименованием подразделения или сотрудника-исполнителя, могли направлять поступившие документы на исполнение минуя руководителя (без его резолюции). Отметка о предварительном рассмотрении зачастую воспринималась как резолюция, несмотря на то что в отметке:

• оформляется лишь направление документа (кому? – наименование подразделения или фамилия и инициалы конкретного исполнителя),
• а указание по исполнению и сроки исполнения отсутствуют.

Управленческий стиль руководителей, предусматривавший централизованное рассмотрение почти всей поступившей корреспонденции исключительно первым лицом организации, фактически стал препятствием рационализации документооборота за счет внедрения операции предварительного рассмотрения документов. Подтвердилось давнее правило: какова организация (в современных терминах – бизнес), таков и документооборот. Оптимизировать документооборот невозможно без оптимизации системы управления организацией.

Что требуется теперь

Предварительное рассмотрение документов сейчас официально включено в технологию делопроизводства федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) как обязательная операция, но ее сущность Правилами делопроизводства для ФОИВ не определяется:

Профессиональные стандарты нашей сферы деятельности предусматривают, что эта делопроизводственная операция должна выполняться специалистами достаточно высокого уровня квалификации (см. Таблицу 1).

Цель предварительного рассмотрения поступающих документов определяется Методическими рекомендациями по разработке инструкций по делопроизводству в ФОИВ:

Распределение обязанностей (делегирование полномочий) в любой организации регламентируется одним из основных приказов по основной деятельности, в котором руководитель закрепляет за каждым из своих заместителей ответственность за определенное направление деятельности и устанавливает перечень «курируемых» структурных подразделений. Этот вопрос еще может регламентироваться в должностных инструкциях / положениях о должностях заместителей руководителя и подтверждаться соответствующими доверенностями.

Документооборот представляет собой движение документов в организации с момента их создания или получения до завершения исполнения или отправления. Его сущность проявляется лишь тогда, когда в организации имеется четкое представление о том:

• какие виды и разновидности документов;
• по каким вопросам;
• кому (каким должностным лицам, в какие подразделения и каким специалистам-исполнителям);
• с какой целью и 
• в какие сроки должны быть переданы, направлены на исполнение для подготовки ответа или принятия решения.

Причем это направление документов должно осуществляться прежде всего по типовым, маршрутизируемым (настраиваемым в СЭД) схемам документопотоков. Схемы могут:

• включаться в состав административных регламентов государственных органов и органов местного самоуправления;
• разрабатываться как составная часть технологических и рабочих инструкций в любых организациях;
• передаваться для реализации маршрутизации документов в информационной системе.

Правила делопроизводства подтвердили необходимость предварительного рассмотрения документов, но в список реквизитов, которые могут быть оформлены на документе, отметка о предварительном рассмотрении опять включена не была. Отсутствует она и в стандартах на оформление документов: в действующем ГОСТ Р 6.30-2003 и в сменяющем его ГОСТ Р 7.0.97-2016.

Как организовать предварительное рассмотрение

Предварительное рассмотрение документов организуется на основе следующих правил, выработанных практикой:

• оно осуществляется в день их поступления в организацию (в этот же день, как правило, происходит и регистрация входящих документов);
• решение о направлении документа на исполнение принимается на основе анализа содержания и значимости для деятельности организации документа, а не на основе названия его вида или адресования;
• на рассмотрение первому руководителю организации направляются документы:
• поступившие из вышестоящих организаций, от контролеров и регуляторов;
• по важным, принципиальным вопросам деятельности, исполнение которых требует решения руководителя;
• в которых затрагиваются вопросы коррупции (фиксируются факты коррупции, склонения к ней и т.п.);
• обращения граждан направляются в специальное подразделение или специально назначенным ответственным лицам в службе делопроизводства, которые проводят «отдельное» предварительное рассмотрение именно обращений граждан вместе с их регистрацией (ведь работа с обращениями граждан рассматривается как специальное делопроизводство). А в небольших организациях обращения граждан могут направляться первому руководителю или его заместителю либо иному должностному лицу, назначенному приказом руководителя;
• на рассмотрение заместителям руководителя направляются поступающие документы по вопросам, находящимся в зоне их ответственности;
• без рассмотрения руководством организации могут быть направлены на регистрацию и исполнение в структурные подразделения документы, непосредственно адресованные в данные подразделения или сотрудникам этих подразделений по результатам анализа их содержания и проверки соответствия задачам и функциям, закрепленным в положениях о подразделениях.

Для организации такой работы требуется разработать Классификатор основных направлений / вопросов / участков деятельности организации (далее – Классификатор). Он может быть утвержден в статусе самостоятельного нормативно-технического документа и актуализироваться службой делопроизводства, а может быть оформлен в качестве приложения к Инструкции по делопроизводству организации.

Если в Инструкции по делопроизводству операция предварительного рассмотрения документов не предусмотрена или упомянута лишь в общем виде, то рекомендуем разработать отдельный локальный нормативный акт для ее регламентации – Правила или Регламент предварительного рассмотрения поступающих документов, в котором дать ссылку на Классификатор основных направлений деятельности как на базовый справочник, который ведется самостоятельно.

И, наконец, полномочия сотрудников службы делопроизводства, которые осуществляют предварительное рассмотрение поступающих документов и проставляют соответствующие отметки, должны быть закреплены соответствующим приказом руководителя и сформулированы в разделе «Функции» в их должностных инструкциях.

Итак, Классификатор основных направлений деятельности закрепляет организационные основы маршрутизации входящих документов по документопотокам. Его обычно разрабатывает служба делопроизводства в плановом порядке, т.е. в план работы подразделения включаются и разработка данного Классификатора, и его постоянная актуализация (по мере необходимости и обязательно 1 раз в квартал).

Эта работа выполняется на основе изучения:

• устава или положения об организации,
• положений о должностях руководителей и приказа о распределении зон ответственности между ними,
• положений о структурных подразделениях,
• должностных регламентов и должностных инструкций сотрудников, списка сотрудников и иных имеющихся в организации классификационных справочников, а также
• номенклатуры дел,
• административных регламентов исполнения функций и реализации услуг, в которых имеются блок-схемы и примерные схемы движения документов, закрепляющих внутреннюю организацию и взаимодействие внутри организации и во внешней среде.

Алгоритм разработки Классификатора вопросов и участков деятельности следующий (см. Таблицу 2):

• выявление целей деятельности организации на основании устава;
• разработка направлений деятельности по каждой цели на основании устава и положений о подразделениях, положений о должностях и системы делегирования полномочий в целом;
• выявление и систематизация функций по степени значимости. По каждому направлению деятельности и по каждой функции формулируются вопросы деятельности (с учетом тематики, отражающейся в заголовках поступающих документов, которая выявляется на основе полистного просмотра дел, анализа записей в регистрационных журналах и карточках, во «входных» формах системы электронного документооборота (СЭД));
• выявление и закрепление за каждым вопросом деятельности видов и разновидностей поступающих документов (с указанием автора документа) – осуществляется практически одновременно с предыдущим этапом анализа вопросов деятельности;
• закрепление фамилии должностного лица – руководителя, названия структурного подразделения – исполнителя или фамилии уполномоченного сотрудника – исполнителя в подразделении. Лучшие практики рекомендуют указывать в Классификаторе должность и фамилию «основного» исполнителя, а также его «дублера» (т.е. лица, замещающего ответственного исполнителя в случае его временного отсутствия, что особенно важно в СЭД при реализации типовых маршрутов и схем движения документов).

Классификатор для предварительного рассмотрения документов может быть также построен на базе классификаторов, которые в организации уже разработаны и используются для других целей (например, для бюджетирования, расчета себестоимости продукции и т.п.). Служба делопроизводства, взяв за основу систематизацию бизнес-процессов, может разработать свой Классификатор сначала до уровня конкретных структурных подразделений – исполнителей, а затем доработать его до уровня поступающих в организацию видов и разновидностей документов.

Наименование функций в первой версии Классификатора можно указывать обобщенно, в последующих версиях они будут уточняться до уровня конкретного вопроса деятельности структурного подразделения организации. Индексация направлений и функций для управления документами может считаться необязательной, потому что для предварительного рассмотрения наибольшее практическое значение имеет идентификация документопотоков и индексация документов внутри них (например, по Классификатору видов и разновидностей документов, особенно если в СЭД она поддерживается отдельными счетчиками).

Проект Классификатора направляется на согласование практически во все структурные подразделения организации для обеспечения дополнительной проверки закрепленных за подразделениями:

• зон ответственности и участков деятельности;
• выявленных видов и разновидностей документов, которые включаются в состав документальных фондов этих подразделений.

Классификатор утверждается обычно приказом первого руководителя, в котором функция методического руководства его применением и ответственность за поддержание Классификатора в актуальном состоянии возлагается на службу делопроизводства:

Предварительное рассмотрение документов осуществляет служба делопроизводства. Условиями эффективности этой процедуры являются достаточная квалификация сотрудников службы и наличие полномочий формировать документопотоки и маршрутизировать документы.

Полномочия по предварительному рассмотрению документов, а иногда и форма отметки с местом ее проставления могут устанавливаться и приказом первого руководителя организации (при условии, что Классификатор уже утвержден и в СЭД настроены необходимые поля «входных» форм в пределах конкретных документопотоков поступающих документов):

Официальное введение операции предварительного рассмотрения документов необходимо для того, чтобы перевести взаимодействие сотрудников в процессе исполнения документов на уровень нормативно установленной технологии и исключить субъективизм, излишние эмоции.

Отметка о предварительном рассмотрении

Предварительное рассмотрение документов – одна из операций делопроизводства, которая должна завершаться документированной отметкой.

Отметка о предварительном рассмотрении поступивших документов в настоящее время является дополнительным реквизитом, правила ее оформления стандартами не установлены. Организации определяют их в Инструкции по делопроизводству или в самостоятельном Регламенте предварительного рассмотрения документов, реже – в приказе как в Примере 3 (см. его п. 3).

Такая отметка может проставляться от руки или специальным штампом с датером:

• на нижнем поле поступившего документа или
• на левом поле документа рядом с заголовком к тексту.

Она отражает результат предварительного рассмотрения и должна содержать (см. Примеры 4–7):

• фамилию / должность лица либо наименование подразделения, которым документ направляется на рассмотрение или исполнение;
• дату ее проставления и 
• подпись сотрудника службы делопроизводства.

Чтобы отметка о предварительном рассмотрении не была слишком похожа на резолюцию, при направлении документов руководству организации, опыт лучших практик рекомендует указывать наименование должности в именительном падеже:

Отметку о предварительном рассмотрении нужно ставить на поле документа, чтобы она не занимала место, традиционно отводимое для резолюции – это дополнительно поможет быстро различать данные реквизиты.

В регистрационно-контрольной карточке или «входной» форме поступившего документа в СЭД необходимо предусмотреть:

• дополнительные поля, в которых фиксируются атрибуты отметки о предварительном рассмотрении (в т.ч. возможность ее подписания простой электронной подписью сотрудника службы делопроизводства, поддерживаемой СЭД; могут применяться датер, счетчик);
• связь с Классификатором основных направлений деятельности (вид поступившего документа, вопрос, исполнитель с дублером, а в случае необходимости и коды / индексы этих полей по классификатору).

Из текста данной отметки (см. Примеры 4 и 7) напрямую не следует, кем является указанное в ней должностное лицо – конечным исполнителем или тем, кто определит его позже своей резолюцией. Самое главное – определено лицо / подразделение, которое начнет отрабатывать документ и будет считаться ответственным за исполнение, т.е. за решение вопроса. И если в его полномочия входит право озадачить решением вопроса своего подчиненного, то он вполне может себе это позволить! Иными словами, получивший документ знакомится с ним и решает, отрабатывать его самому или «спустить вниз подчиненному».

Если по результатам предварительного рассмотрения документ направлен не сотруднику организации, а подразделению, то, как правило, документ сначала попадает на стол к руководителю этого подразделения.

Управленческое значение

Правильная организация предварительного рассмотрения документов как одной из операций в технологии делопроизводства обеспечивает оптимизацию документооборота, его ускорение, повышение исполнительской дисциплины, сокращение сроков исполнения документов, идентификацию документов в пределах документопотоков. При этом служба делопроизводства получает возможность правильно осуществлять свою роль «точки маршрутизации» документооборота и реально управлять документами.

Классификатор основных направлений деятельности предоставляет руководству информацию для:

• анализа объема и структуры документооборота, документального фонда;
• анализа степени загруженности подразделений по вопросам и участкам деятельности;
• выявления конкретных специалистов-исполнителей, которые решают вопросы окончательно и по существу;
• обоснования выводов о развитии того или иного направления деятельности, обоснования решений об изменении оргструктуры.

Внедрение операции предварительного рассмотрения документов является достаточно сложной и трудоемкой задачей для службы делопроизводства. Но опыт лучших практик рекомендует за нее взяться, если служба делопроизводства стремится управлять документами³, а ее сотрудники и руководитель соответствуют требованиям профессиональных стандартов.