Страна осталась без Перечня типовых управленческих архивных документов

В июне 2010 года в Высший Арбитражный Суд РФ (ВАС) поступило заявление Открытого акционерного общества «Горно-металлургическая компания «Норильский никель»» о признании недействующим приказа Министерства культуры от 25.08.2010 № 558 «Об утверждении «Перечня типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения»¹». Заявление было принято к производству, и слушания по делу прошли 1 сентября 2011 года.

Высший Арбитражный Суд решил в иске отказать, но только потому, что Перечень, «не опубликованный в установленном порядке – не влечет правовых последствий, как не вступивший в силу, и не подлежит применению в полном объеме с момента его издания».

Ну как здесь не воскликнуть: «А мы ведь говорили, мы ведь предупреждали!» В нашем журнале в течение пяти последних лет несколько раз поднимались вопросы о том, что правовой статус Перечней недостаточно четко определен и что они вводятся в силу с нарушениями. Теперь, прямо-таки по театральным канонам, висевшее на стене в первом акте ружье, наконец, выстрелило…

Чем Перечень помешал «Норильскому никелю»?

Сказать по правде, Перечень стал жертвой корпоративных разборок, к которым он вроде бы не должен иметь никакого отношения, и «подвела его под монастырь» в первую очередь тогда еще Федеральная комиссия по ценным бумагам (ФКЦБ, ныне Федеральная служба по финансовым рынкам, ФСФР).

ФСФР регулирует деятельность акционерных обществ, в том числе вопросы хранения документов и представления их по требованию акционеров. В свое время, регламентируя виды и сроки хранения акционерных обществ, ФКЦБ перечислила в своем нормативном документе явно только важнейшие из них, а в остальном сослалась на действовавший тогда Перечень 2000 года².

В многочисленных судебных спорах, связанных с попытками акционеров добраться до интересующей их документации акционерного общества, суды начали использовать Перечни не по прямому назначению – не столько как инструмент, устанавливающий сроки хранения, сколько как список и классификатор видов документов, которые не только могут, но и должны иметься у акционерного общества. В итоге Перечень стал одним из ключевых документов, на основании которого принимались ответственные судебные решения, настолько важным, что совсем недавно Высшему Арбитражному Суду пришлось разъяснять правильный порядок его применения при рассмотрении корпоративных споров.

Именно поэтому правовые дефекты Перечня, которые в противном случае, скорее всего, остались бы без последствий, превратились в бомбу замедленного действия: лишь делом времени было появление влиятельного, имеющего хороших адвокатов акционерного общества или его акционера, для которых отмена Перечня или ограничение сферы его действия позволила бы решить их проблемы – например, дала возможность отказать акционеру в представлении определенных документов, которые не хочется раскрывать. Так в итоге и получилось.

Конфликт «Норильского никеля» Владимира Потанина с «Русалом» Олега Дерипаски носит затяжной и многогранный характер, компании непрерывно судятся. Один из последних судебных споров касался вопроса о предоставлении информации о финансово-хозяйственной деятельности «Норильского никеля», включая бухгалтерские документы, оформляющие поставки металла на экспорт и на внутренний рынок, договоры страхования, все протоколы заседания правления за 2009-2010 годы. В марте 2011 года Арбитражный суд Красноярского края частично удовлетворил иск «Русала».

При рассмотрении этого спора суд принял ряд ключевых решений, ссылаясь именно на Перечень 2010 года.

Позиции и аргументы сторон

Позиции и аргументы сторон, равно как и обоснование судом принятого им решения, заслуживают внимательного анализа.

Позиция «Норильского никеля»

Требуя признания Перечня 2010 года недействительным, ОАО «Горно-металлургическая компания «Норильский никель» сослалось на то, что оспариваемый приказ:

• не соответствует положениям Федерального закона от 22.10.2004 № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации»;
• был принят Министерством культуры Российской Федерации с превышением полномочий, установленных постановлением Правительства РФ от 29.05.2008 № 406 «О Министерстве культуры Российской Федерации»;
• официально опубликован не полностью;
• нарушает права и законные интересы заявителя в сфере осуществляемой им предпринимательской деятельности, незаконно возлагая на него обязанность по хранению и предоставлению акционерам по их требованию неоправданно широкого перечня документов.

По мнению «Норильского никеля», круг лиц, на которых может распространяться действие оспариваемого приказа Минкультуры, не включает организации, неподведомственные по отношению к Министерству культуры РФ, поскольку действующее законодательство не содержит норм, согласно которым Министерство культуры РФ вправе утверждать перечни архивных документов со сроками их хранения для коммерческих организаций, не контролируемых названным министерством, и возлагать какие-либо обязанности на такие организации. И это все потому, что Министерство культуры РФ «не является федеральным органом исполнительной власти, которому специальным указанием Правительства Российской Федерации предоставлено полномочие по принятию перечней архивных документов с указанием сроков их хранения».

Юристы «Норильского никеля» тщательно подошли и к доказыванию факта того, что приказ Минкультуры РФ был опубликован в «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» не полностью (без приложения к нему), т.е. без «Перечня документов с указанием сроков их хранения».

При этом общество ссылалось на:

• часть 3 статьи 15 Конституции РФ, в которой сказано: «Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения»;
• пункт 9 указа Президента РФ от 23.05.1996 № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» (далее – указ Президента № 763);
• пункт 17 постановления Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».

ОАО также сослалось на пункт 21 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», согласно которому официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации в том средстве массовой информации, которое определено в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным органом или должностным лицом.

ОАО представило в суд следующие доказательства, подтверждающие факт ненадлежащего опубликования:

• копию ответа Федерального государственного унитарного предприятия Научно-технический центр правовой информации «Система» о том, что официальный текст приказа Минкультуры был опубликован в электронном виде в «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» под № 38 от 20.09.2010. Текст приказа был опубликован частично, без утвержденного им Перечня;
• копию письма Общества с ограниченной ответственностью «ГАРАНТ-ПАРК» без даты и без номера, согласно которому опубликование приказа Минкультуры в справочно-правовой системе «Гарант» официальным не является.

В прессе назывались и иные претензии «Норильского никеля» к содержанию самого Перечня, не вошедшие в судебное решение:

Позиция Министерства юстиции РФ

Министерство юстиции РФ высказалось за прекращение производства по делу, поскольку, по его мнению, спор о признании недействительным оспариваемого приказа неподведомственен Высшему Арбитражному Суду РФ.

Одновременно представитель Минюста признал, что приказ Минкультуры подлежал опубликованию в полном объеме, однако в таком виде опубликован не был. Более того, в ходе заседания, по словам присутствовавших на нем юристов, представитель Минюста сообщил, что практика публикации только приказов, без приложений, регулярно применялась, если приложения были слишком объемными, и объяснил это недостатком выделяемых из бюджета средств на публикацию нормативных актов!

В данном случае Минюст признал собственную вину: именно он отправляет прошедшие регистрацию нормативные акты на опубликование.

Позиция Министерства культуры РФ

Министерство культуры посчитало требования заявителя необоснованными и не подлежащими удовлетворению, поскольку приказ от 25.08.2010 № 558:

• соответствует положениям Закона об архивном деле;
• принят Министерством культуры РФ в пределах полномочий, установленных Положением о Министерстве культуры;
• Министерство культуры РФ является специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативно-правовое регулирование в сфере архивного дела;
• оспариваемый приказ подготовлен в установленном законом порядке;
• оспариваемый приказ не возлагает незаконных обязанностей в нарушение закона, поскольку обязанность по хранению документов организациями установлена Законом об архивном деле, а также в отношении акционерных обществ – Федеральным законом от 29.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах».

Минкультуры заявило суду, что для официальной публикации нормативного акта, по его мнению, достаточно разместить его в «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» издательства «Юридическая литература», распространяемом в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации «Система». Минкультуры также отметило, что публикация приказа была осуществлена Министерством юстиции.

Кто должен разрабатывать перечни документов?

Прежде чем разбирать решение ВАС, полезно проанализировать, на какие законодательные и нормативные правовые акты опирались претензии «Норильского никеля».

В законе «Об архивном деле в Российской Федерации» о разработке архивных Перечней сказано, что их разрабатывает «специально уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти».

Наш журнал еще в 2006 году в статье «Сроки хранения документов: тенденции происходящих перемен» писал об имеющейся правовой неопределенности, ссылаясь на Положение «О Министерстве культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации» 2004 года и на Положение «О Федеральном архивном агентстве» также 2004 года.

В 2008 году было принято новое Положение «О Министерстве культуры Российской Федерации», но и в нем ситуация с архивными Перечнями не прояснилась. И только в июле 2011 года в очередной версии Положения о Министерстве вопрос о том, кто должен разрабатывать Перечни типовых архивных документов, был, наконец, урегулирован.

Изучение функций Министерства культуры и Федерального архивного агентства показало, что данная обязанность была возложена на Минкультуры только с 9 августа 2011 года.

Функции Росархива в данной области гораздо скромнее – он только проводит согласование ведомственных перечней:

Не стоит также забывать, что еще одно федеральное ведомство законодательно уполномочено устанавливать сроки хранения документов, правда, только для акционерных обществ:

В соответствии с этим законом постановлением Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг № 03-33/пс от 16.07.2003 было утверждено «Положение о порядке и сроках хранения документов акционерных обществ», которое действует до сих пор.

Таким образом, с 9 августа 2011 года Министерство культуры имеет право принимать только перечни типовых архивных документов, к числу которых основная масса документов коммерческих организаций не относится. В то же время Федеральная служба по финансовым рынкам, являющаяся уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг, вправе устанавливать сроки хранения для любых документов акционерных обществ.

К сожалению, ни закон «Об архивном деле в Российской Федерации», ни другие нормативно-правовые акты не устанавливают критериев, которые давали бы возможность четко и однозначно ответить на следующие вопросы:

• Когда «просто» документ становится архивным документом?
• Какие документы относятся к типовым и чем они отличаются от нетиповых?

Данное в законе определение понятия «архивный документ» слишком расплывчатое, оно допускает различные толкования:

В Перечень 2010 года, помимо документов длительного и постоянного срока хранения, включены документы и со сроками хранения 5 лет и менее, «до минования надобности», причисление которых «к лику» архивных документов более чем спорно.

Представляется, что было бы логично включать в перечни архивных документов лишь те виды документов, которые государственные и муниципальные архивы планируют, хотя бы выборочно, принимать на постоянное хранение.

С моей точки зрения, у заинтересованных организаций (особенно негосударственных) есть возможность объявить документы временного срока хранения «просто» документами, не являющимися архивными и не подпадающими под положения перечней. Сроки хранения таких документов организация устанавливает, исходя из прямых требований, содержащихся в законах и нормативных актах (но не в Перечнях архивных документов!), и по истечении этих сроков документы уничтожаются. Есть почва для того, чтобы утверждать: Перечень 2010 года распространяется только на те документы коммерческой организации, которые законодательство или она сама явным образом признает архивными.

Позиция Высшего Арбитражного Суда

Теперь вернемся в зал суда. В первую очередь ВАС, реагируя на возражения Минюста, обосновал свое право на рассмотрение в качестве суда первой инстанции дела о спорном приказе Министерства культуры.

После этого суд приступил к рассмотрению вопроса об официальном опубликовании Перечня 2010 года.

Приказ Минкультуры от 25.08.2010 № 558 был опубликован в «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» за № 38 от 20.09.2010, в том числе в электронном виде, однако без утвержденного им Перечня. По мнению суда, опубликованный текст приказа содержит только данные об утверждении Перечня, а основные нормативные положения содержатся в прилагаемом Перечне, и без него данный приказ не может применяться.

Суд особо подчеркнул, что в данной ситуации неприменимы разъяснения Минюста об использовании положений «Правил подготовки нормативных актов», в которых допускается не публиковать приложения к ним, поскольку в рассматриваемом случае «содержащиеся в приложении к приказу данные не являются вспомогательными или дополнительными».

Не удовлетворила суд и ссылка в опубликованном тексте приказа на размещение Перечня документов на официальном сайте Министерства культуры, а также факт размещения Перечня в информационных справочно-правовых системах, поскольку такое опубликование не является официальным.

На этом основании суд сделал вывод о том, что «приказ Минкультуры, не опубликованный в установленном порядке – не влечет правовых последствий, как не вступивший в силу, и не подлежит применению в полном объеме с момента его издания» и «суд не может лишить юридической силы акт, не вступивший в силу». Именно на этом основании в удовлетворении заявления «Норильскому никелю» было отказано.

Решение суда может быть пересмотрено в порядке надзора в срок, не превышающий 3 месяцев со дня его вступления в законную силу. Правда, решение суда настолько хитрое, что не очень понятно, как подавать на него апелляцию – не настаивать же, в самом деле, на отмене приказа Минкультуры?

Что же теперь будет?

В итоге сложилась необычная ситуация: впервые за долгие годы у нас нет действующего Перечня типовых управленческих документов. Это добавляет проблем всем, кто использовал Перечень в своей работе. Рассмотрим теперь возможные варианты дальнейшего развития событий.

Проблемы Минюста с опубликованием нормативных актов

Практика публикации нормативных актов без объемных приложений существует достаточно давно. Причина этого по-человечески вполне понятна: публиковать такие приложения в «Российской газете» и неудобно, и накладно.

Пора, мне кажется, решать проблему кардинально и ставить вопрос об изменении порядка официальной публикации подобных документов и в дальнейшем выкладывать их в электронном виде на определенных сайтах (да и вообще страна, думаю, уже готова к тому, чтобы отказаться от официального публикования основной массы нормативных документов в бумажном виде).

Такое новшество уже предложено для законов и актов палат Федерального Собрания:

Проблемы Минкультуры и Росархива со вступлением Перечня в силу

Казалось бы, достаточно опубликовать текст Перечня в соответствии с установленными требованиями – и проблема будет решена, однако не все так просто. В этом случае, скорее всего, последует очередной иск «Норильского никеля» о признании приказа Минкультуры недействующим на том основании, что в функции министерства разработка подобных Перечней на момент утверждения приказа не входила. Поэтому придется, вероятно, пройти несколько этапов:

• приказом уполномоченного органа заново утвердить Перечень (отменив предыдущий приказ);
• заново провести согласование в Министерстве юстиции;
• официально опубликовать Перечень – и на этот раз без нарушений.

Заодно можно было разобраться и с «Перечнем типовых архивных документов, образующихся в научно-технической и производственной деятельности организаций, с указанием сроков хранения» 2007 года, который был опубликован с такими же нарушениями.

Есть, однако, опасения, что Минкультуры и Росархив могут попытаться сделать вид, что ничего страшного не произошло, и не будут ничего предпринимать…

Проблемы ФСФР с регламентацией сроков хранения документов акционерных обществ

Признание Перечня 2010 года не вступившим в силу создает серьезные проблемы и для Федеральной службы по финансовым рынкам. В планах ведомства на 2011-2012 годы значится разработка новой редакции «Положения о порядке и сроках хранения документов акционерных обществ».

На официальном сайте ФСФР 20 июля 2011 года был размещен «Перечень проектов нормативных правовых актов в сфере финансовых рынков, планируемых к принятию в 2011-2013 годах», содержащий информацию о том, что проект соответствующего приказа еще в апреле 2011 года был отправлен на согласование в Росархив:

Сейчас в проекте содержатся ссылки на Перечень 2010 года, и ФСФР придется либо ждать официальной публикации этого Перечня, либо искать иные варианты.

Арбитражным судам может прибавиться работы

Вполне вероятно, что после решения ВАС будут оспорены многие уже вошедшие в силу решения арбитражных судов об удовлетворении исков акционеров и членов ООО по поводу нарушения их законных прав на ознакомление с документами соответствующих коммерческих организаций, принятые на основании Перечня 2010 года.

Даже Высшему Арбитражному Суду придется потрудиться, например, внести изменения в информационное письмо Президиума ВАС от 18.01.2011 № 144 «О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров о предоставлении информации участникам хозяйственных обществ». В 16 пункте этого письма высказана позиция ВАС о том, что Перечень 2010 года устанавливает перечень документов, которые общество обязано хранить и предоставлять по требованию акционера.

Проблемы акционеров

В результате сложившейся ситуации существенно ущемляются права акционеров на доступ к документам общества – ряд документов, которые раньше можно было получить через суд, теперь окажутся для них недоступными. В целом такой поворот событий, на мой взгляд, не способствует нормальной экономической деятельности.

Проблемы специалистов по управлению документами

О том, что в первую очередь на основании Перечня типовых управленческих документов составляются номенклатуры дел по всей стране, думаю, никто в ближайшее время не вспомнит. Вполне возможно, что ничего страшно в результате и не случится, по крайней мере, в первое время. Да, в номенклатурах будут стоять ссылки на недействующий документ, но за это у нас каких-либо суровых наказаний не предусмотрено. Организации несут потери или вследствие нарушения ими нормативных требований, или, что случается чаще, из-за неучета собственных потребностей в документах либо неправильного применения сроков хранения.

В то же время организациям при предъявлении актов об уничтожении документов судам и контролирующим инстанциям придется обосновывать выбранные сроки хранения ссылками на законы и нормативные акты, а не на Перечень 2010 года, что означает немало дополнительной работы по изучению нашей запутанной нормативно-правовой базы.

Как мне кажется, паниковать и устраивать аврал не стоит. Нужно посмотреть, какие шаги предпримут те ведомства, по небрежности которых отрасль оказалась в такой непростой ситуации. Надеемся скоро услышать от Минкультуры и Росархива, что в данной ситуации они планируют предпринять и какие рекомендации могут дать государственным и коммерческим организациям на «переходный» период. Во всяком случае, до тех пор, пока Перечень не будет опубликован как положено, его можно будет использовать только как методическое пособие.

Думаю, наихудший сценарий развития событий для специалистов-практиков – это если придется заново переделывать номенклатуры дел за 2010-2011 гг., а также если не будет возможности пользоваться Перечнем при разработке номенклатур дел на 2012 год.

В качестве несколько экзотического, но реального сценария предложим следующее: организации могли бы сами утвердить нужные им сроки хранения (и даже Перечень целиком!) решением своих экспертных комиссий, и в номенклатурах дел ссылаться уже на решения ЭК.

Возможности и проблемы коммерческих организаций

Для тех коммерческих организаций, которые проиграли в судах споры о предоставлении информации, появляется шанс отменить эти решения по причине вновь открывшихся обстоятельств. У акционерных обществ также появляется возможность существенно ограничить доступ акционеров к документам.

В плане хранения документов отсутствие действующего типового перечня не только создает коммерческим организациям трудности с установлением защищенных сроков хранения, но и открывает возможность быстро избавиться от тех нежелательных документов, сроки которых установлены только Перечнем. Как в том, так и в другом случае у ряда коммерческих организаций, возможно, появится заинтересованность инвестировать в изучение законодательно-нормативной базы, регламентирующей сроки хранения документов. Для снижения затрат было бы рационально проводить такой анализ под эгидой отраслевых объединений и ассоциаций в интересах всех ее членов, а не самостоятельно каждой коммерческой организацией.

Выводы

Проблемы с Перечнем 2010 года возникли не вчера, они были заложены вследствие небрежного отношения к установленному порядку разработки, оформления и введения в силу нормативно-правовых актов, которое раньше сходило с рук. Как известно, не ошибается только тот, кто ничего не делает. Соответствующие «дыры» были выявлены специалистами уже давно, публикации об этом были и в нашем журнале. А потому ситуацию можно было бы исправить и избежать неприятностей.

Пока трудно сказать, как повлияет признание Перечня недействующим на развитие делопроизводства... и повлияет ли. Я бы призвала коллег внимательно отслеживать те возможности для укрепления своего статуса и положения, которые могут представиться по ходу событий, и не жалеть сил на изучение нормативной базы, имеющей отношение к установлению сроков хранения. Эти знания могут очень пригодиться.