Личные дела уволенных государственных гражданских и муниципальных служащих (в отличие от личных дел других категорий работников) не передаются в архив государственного или муниципального органа традиционно через год, после завершения дел в делопроизводстве. Мы сталкиваемся с проблемами, связанными с применением противоречащих друг другу норм действующего законодательства, закрепляющих особый порядок работы с указанными делами. Автор статьи, будучи инициатором рассмотрения этого вопроса, предложил выход из затруднительного положения. По запросу экспертно-проверочной комиссии Министерства государственно-правового развития Омской области Росархив официально разъяснил применение вступивших в противоречие норм, согласившись с высказанным автором мнением. Данный вопрос сейчас особенно актуален, ведь в 2011 году таких дел существенно прибавится из-за начала массовых сокращений госаппарата (в некоторых ведомствах планируется сократить до 20% служащих).
Личные дела уволенных государственных гражданских служащих и муниципальных служащих нельзя через год сдать в архив, как мы поступили бы с личными делами остальных уволенных работников.
И здесь мы сталкиваемся с противоречием действующих норм законодательства – особый порядок работы с такими делами до конца не урегулирован. По запросу ЭПК Министерства государстевенно-правового развития Омской области Росархив дал свои официальные разъяснения. Автор статьи, будучи инициатором рассмотрения данного вопроса, показывает выход из затруднительного положения.
Анализ действующего законодательства
Зачем законодатель ввел особый порядок работы с личными делами уволенных государственных гражданских и муниципальных служащих? Дело в том, что если эти люди, уволившись из вашей организации, потом опять поступают на государственную / муниципальную службу, ваша организация должна будет передать новому работодателю личное дело такого человека. И новый работодатель продолжит его формирование – будет добавлять в него новые документы. Целесообразность такого подхода в масштабах государства ясна. Но вот технология работы до конца в нормативных документах не прописана, поэтому возникают проблемы. Возникли они и у нас, в органах государственной власти Омской области и муниципальных архивах. Камнем преткновения стали место, сроки и условия хранения, субъект хранения таких дел.
Сначала наше архивное управление попыталось найти решение самостоятельно, и вот что удалось выяснить.
Статья 30 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее по тексту – Закон № 25-ФЗ) возлагает обязанность по ведению личных дел муниципальных служащих на орган местного самоуправления. При этом ведение личных дел муниципальных служащих осуществляется в том же порядке, что и личных дел государственных гражданских служащих, который регламентируется Положением о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела, утвержденного Указом Президента РФ от 30.05.2005 № 609 (далее – Положение).
Итак, всего два нормативных документа, но и в них нашлись противоречия! Смотрите ниже подчеркнутые фрагменты цитат из этих документов.
Фрагмент документа
Статья 30 «Порядок ведения личного дела муниципального служащего» Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»
1. На муниципального служащего заводится личное дело, к которому приобщаются документы, связанные с его поступлением на муниципальную службу, ее прохождением и увольнением с муниципальной службы.
2. Личное дело муниципального служащего хранится в течение 10 лет. При увольнении муниципального служащего с муниципальной службы его личное дело хранится в архиве органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования по последнему месту муниципальной службы.
3. При ликвидации органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования, в которых муниципальный служащий замещал должность муниципальной службы, его личное дело передается на хранение в орган местного самоуправления, избирательную комиссию муниципального образования, которым переданы функции ликвидированных органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования, или их правопреемникам.
4. Ведение личного дела муниципального служащего осуществляется в порядке, установленном для ведения личного дела государственного гражданского служащего.
Фрагмент документа
Пункт 23 Положения о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела, утвержденное Указом Президента РФ от 30.05.2005 № 609 (в ред. Указа Президента РФ от 23.10.2008 № 1517)
Личные дела гражданских служащих, уволенных с гражданской службы (за исключением гражданских служащих, указанных в пункте 22 настоящего Положения), хранятся кадровой службой соответствующего государственного органа в течение 10 лет со дня увольнения с гражданской службы, после чего передаются в архив.
Если гражданин, личное дело которого хранится кадровой службой государственного органа, поступит на гражданскую службу вновь, его личное дело подлежит передаче указанной кадровой службой в государственный орган по месту замещения должности гражданской службы.
Личные дела гражданских служащих, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, хранятся кадровой службой соответствующего государственного органа в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной тайне.
В данных двух документах указаны разные места хранения дела: кадровая служба и архив организации. Кроме того, несмотря на бланкетный характер пункта 2 статьи 30 Закона № 25-ФЗ, отсутствует информация: чье личное дело (уволенного?), с какого времени хранить 10 лет (со дня увольнения?), имеется неточность формулировки: «при увольнении» вместо «после увольнения».
Неоднозначность толкования данного вопроса (о месте, субъекте, сроках и условиях хранения) имеет место и в комментариях к законодательству:
Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации (А.М. Куренной, С.П. Маврин, Е.Б. Хохлов): «Личные дела гражданских служащих, уволенных с гражданской службы, по общему правилу хранятся кадровой службой соответствующего государственного органа в течение 10 лет со дня увольнения с гражданской службы, после чего передаются в архив».
Комментарий З.С. Богатыренко «Новейшие тенденции защиты персональных данных работника в Российском Трудовом праве»: «Личные дела гражданских служащих, уволенных с гражданской службы, за исключением назначенных на государственные должности, хранятся кадровой службой соответствующего государственного органа в течение 10 лет со дня увольнения с гражданской службы, после чего передаются в архив».
Комментарий к Федеральному закону от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» с использованием правовых актов по состоянию на 01.08.2007 (А.В. Колесников, А.О. Макаров, И.Н. Осипова): «После прекращения служебных отношений личное дело муниципального служащего хранится в течение 10 лет. Оно хранится в архиве органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования по последнему месту муниципальной службы».
Комментарий (постатейный) к Федеральному закону от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» Центра публично-правовых исследований с использованием правовых актов по состоянию на 1 июня 2007 года (под редакцией профессора А.Н. Козырина): «Личные дела муниципальных служащих, уволенных с муниципальной службы, хранятся кадровой службой соответствующего государственного органа в течение 10 лет со дня увольнения с муниципальной службы, после чего передаются в архив».
Комментарий к законодательству (Г.А. Корнийчук, «Государственные служащие. Особенности регулирования труда»): «При расторжении служебного контракта и увольнении с гражданской службы гражданский служащий исключается из реестра государственных гражданских служащих государственного органа, а его личное дело в установленном порядке сдается в архив этого государственного органа».
Существенным недостатком изложенного в нормах является также то, что при практическом их применении возникает ряд противоречий, касающихся порядка работы с личным делом после увольнения работника, определенного Основными правилами работы ведомственных архивов (утв. приказом Главного архивного управления при Совете Министров СССР от 05.09.1985 г. № 263, далее – Основные правила), в том числе:
- проведение экспертизы ценности, в рамках которой при полистном просмотре изымаются неоформленные копии документов и документы с временными сроками хранения (пункт 3.3.3);
- упорядочение (полное оформление, описание), производимое не позднее, чем через 2 года после завершения дел делопроизводством на стадии передачи дела в архив (пункты 4.1.3, 7.1.17, 7.4.6);
- соблюдение условий хранения документов (пункт 5.1).
Решение названных вопросов применительно к личным делам государственного гражданского служащего и муниципального служащего зависит от решения принципиального вопроса – являются ли указанные документы архивными или документами в делопроизводстве соответствующего органа.
В целом законодатель предполагает хранение личных дел уволенных государственных (муниципальных) служащих в делопроизводстве в течение 10 лет в неупорядоченном виде без проведения в них экспертизы ценности документов, что не согласуется с пунктом 3.3.3 Основных правил.
Кроме того, из содержания рассматриваемых норм во взаимосвязи с пунктами 4.1.3, 7.1.17 Основных правил следует, что в течение 10 лет, пока личное дело хранится в кадровой службе государственного органа (органа местного самоуправления), полное оформление дел не проводится, поскольку личное дело не приобрело статуса архивного документа.
Противоречие между Законом № 25-ФЗ, Положением (с одной стороны) и архивными правилами (с другой) заключается еще и в следующем. Целью хранения личного дела в кадровой службе является сохранение в неизменном состоянии состава входящих в него документов для последующей передачи личного дела в государственный орган (орган местного самоуправления) по новому месту замещения должности государственной гражданской службы (муниципальной службы). Но это лишь одна (красивая) сторона медали.
Ее обратной (менее приятной) стороной является неупорядоченное хранение личных дел уволенных государственных (муниципальных) служащих, причем за 10 лет хранения в кадровой службе они могут претерпеть нежелательные изменения и даже быть утрачены физически. В то время как наличие описи дел по личному составу дает дополнительные гарантии сохранности, в т.ч. позволяет соблюдать правила оформления архивных справок в части указания архивных шифров документов, послуживших основанием для составления указанных справок (пункты 9.1, 10.2.4, 10.2.7 Основных правил).
Условия хранения документов в кадровой службе и в архиве государственного органа (органа местного самоуправления) существенно отличаются. Если в архиве обеспечивается комплекс работ (пункт 5.1 Основных правил):
- предоставление специального (приспособленного) помещения в административном здании;
- оборудование помещения средствами пожаротушения, охранной и противопожарной сигнализацией;
- применение спецоборудования (стеллажей, сейфов, коробок);
- создание оптимального температурно-влажностного и светового режима, проведение санитарно-гигиенических мероприятий, то в кадровой службе, как правило, для обеспечения сохранности документов используется только специальное оборудование (сейфы).
Ввиду того что личные дела уволенных закончены делопроизводством, их следует относить к архивным документам и распространять на них режим хранения, соответствующий Основным правилам! К такому выводу, заслушав информацию автора, в целом склонялась экспертно-проверочная комиссия Министерства государственно-правового развития Омской области (далее – ЭПК Министерства).
Официальное разъяснение
Итак, мы выяснили, что пункт 2 статьи 30 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», пункт 23 Положения, а также Основные правила работы ведомственных архивов противоречат друг другу. Мы обратились с официальным запросом в Центральную экспертно-проверочную комиссию при Федеральном архивном агентстве с просьбой рассмотреть предложения ЭПК нашего Министерства для вынесения рекомендаций по данному вопросу. И вот, после получения ответа Росархива, мы смогли рекомендовать органам государственной власти Омской области и органам местного самоуправления рассматривать личные дела уволенных государственных гражданских служащих и муниципальных служащих как документы с двойным статусом:
- как документы в делопроизводстве – в целях применения норм об экспертизе ценности, упорядочении (полном оформлении, описании) документов;
- как архивные документы – в целях создания оптимальных условий хранения указанных документов в кадровой службе до передачи их в архив.
Росархив согласился с высказанным нами мнением о существенных противоречиях в федеральном законодательстве, при этом в целях обеспечения сохранности и учета личных дел рекомендовал государственным (муниципальным) органам следующее:
Фрагмент документа
Письмо Федерального архивного агентства РФ начальнику архивного управления Министерства государственно-правового развития Омской области Г.Ю. Бородиной от 20.05.2009 № 4/924-к.
...В течение всего срока хранения в кадровой службе такие дела не могут подвергаться процедурам, установленным Основными правилами при передаче на ведомственное архивное хранение обычных личных дел уволенных – проведению экспертизы ценности и полному упорядочению дел.
В связи с этим Росархив полагает целесообразным рекомендовать организациям, в которых имеются должности государственной гражданской службы или муниципальной службы, следующее:
1) Кадровые службы организаций в целях обеспечения сохранности находящихся у них на хранении личных дел уволенных государственных гражданских служащих или муниципальных служащих в конце каждого года составляют их опись по форме описи дел структурного подразделения (приложение № 6 к Основным правилам), не делая записей о передаче и приеме дел в ведомственный архив.
2) В случае передачи кадровой службой личного дела уволенного государственного гражданского служащего или муниципального служащего в другую организацию в указанной описи в графе «Примечание» делается отметка о выбытии дела с указанием основания передачи. Заявления заинтересованных лиц, переписка о передаче дела, акты приема-передачи дела составляют самостоятельное дело, которое включается в указанную опись.
3) По истечении 10-летнего срока хранения личных дел уволенных государственных гражданских служащих или муниципальных служащих на эти дела по году увольнения составляется самостоятельная опись с отдельной нумерацией (например: опись дел постоянного хранения – № 1, опись по личному составу – № 2, опись личных дел государственных служащих – № 3) и кадровая служба передает их в порядке, установленном Основными правилами, на хранение в ведомственный архив.
Что же касается высказанного предложения о создании в кадровых службах организаций условий хранения... аналогичных условиям архивного хранения, то это вряд ли осуществимо. Учитывая сравнительно небольшое количество таких дел, представляется целесообразным рекомендовать кадровым службам организаций обеспечить для них сейфовое хранение, что будет посильным для большинства организаций.
Пример 1. Образец оформления описи дел структурного подразделения по личному составу уволенных государственных / муниципальных служащих
Она составляется кадровой службой на личные дела уволенных государственных гражданских или муниципальных служащих по окончании каждого делопроизводственного года по форме, указанной в приложении № 6 Основных правил (опись дел по личному составу структурного подразделения организации), причем записи о передаче и приеме в архив, имеющиеся в форме, не делаются.
В нашем примере номер описи дел – 09 л/с2008, где 09 – цифровое обозначение структурного подразделения по штатному расписанию, л/с – прописные начальные буквы наименования категории документов (личный состав), 2008 – год увольнения работников, по которому их личные дела включаются в опись. Опись имеет валовую нумерацию.
В случае передачи личного дела уволенного в другой государственный орган в описи в графе «Примечание» делается отметка о выбытии дела с указанием основания передачи (вид документа, его дата и номер).
В опись включается дело «Документы… о передаче личных дел уволенных...» с указанием в графе 6 срока его хранения 75 лет (срок хранения актов приема-передачи данного вида установлен в соответствии со статьей 667 Перечня типовых управленческих архивных документов... 2010 года).
Пример 2. Образец оформления описи дел организации по личному составу уволенных государственных / муниципальных служащих
Данная опись составляется кадровой службой на основе описи дел структурного подразделения на личные дела уволенных государственных гражданских или муниципальных служащих по истечении 10-летнего срока их хранения в кадровой службе. Она составляется по форме, указанной в приложении № 38 к приказу Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ от 10.09.2007 № 1273. Данная опись является самостоятельной описью с отдельной нумерацией.
Общее количество дел в ней будет менее его количества в описи дел структурного подразделения (см. Пример 1) в связи с фактами передачи дел. В опись включаются по году увольнения личные дела уволенных государственных гражданских или муниципальных служащих, не переданные в другой государственный орган (в нашем примере – в годовой раздел за 2008 год включены личные дела В.И. Климовой и Т.М. Швецовой).
Дело «Документы… о передаче личных дел уволенных...», включенное в нашем примере в годовой раздел за 2008 год, составляют документы о передаче личных дел В.И. Климовой и Т.М. Швецовой, в годовой раздел за 2009 год в него будут включены документы о передаче личного дела Л.И. Усольцевой, за 2010 год – П.А. Тарасова.
По этой описи личные дела уволенных государственных гражданских или муниципальных служащих будут переданы в установленном порядке на хранение в архив организации.
