Законопроект о замещающем сканировании

Суть предлагаемых изменений

В последние годы интерес к судьбе законопроекта № 1173189-7 «О внесении изменений в Федеральный закон “Об информации, информационных технологиях и о защите информации” и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в части использования и хранения электронных документов) проявлял целый ряд профессиональных сообществ, и о нем нередко говорили как об одном из краеугольных камней нового этапа электронной революции.

В пояснительной записке к законопроекту отмечалось, что «в хозяйственной деятельности ежегодно создается порядка миллиарда документов (точный объем на текущий момент посчитать невозможно) и 55 миллиардов фискальных чеков. Суммарные затраты хозяйствующих субъектов на создание, обработку и хранение бумажных документов ежегодно составляют 6 миллиардов человеко-часов. Общие затраты, связанные с бумажными документами, составляют около 3,5 триллионов рублей, что, в свою очередь, составляет 3,7 процента от ВВП страны за 2018 год»¹. Приведенные цифры впечатляют.

Помимо регламентирования вопросов конверсии (конвертации) бумажных документов и создания так называемых «электронных дубликатов» документов с последующим уничтожением бумажных подлинников (о которых в профессиональной литературе говорят как о «замещающей оцифровке» или «замещающем сканировании») в законопроект также включили положения, устанавливающие порядок хранения электронных документов. В общей сложности предполагалось внести изменения в 22 федеральных закона.

Что мешает принятию закона

Однако время шло, а законопроект так и оставался без движения, поэтому вполне резонно задать вопрос: что с ним сейчас происходит и какой будет его дальнейшая судьба?

Этой весной исполнилось 2 года с того дня, когда законопроект был внесен в Государственную Думу в мае 2021 года. В первом чтении он был принят лишь спустя год, в апреле 2022 года². Время от времени близкие к законопроекту лица сообщали о том, что он вот-вот будет принят во втором чтении – как только заинтересованные государственные органы договорятся между собой.

Однако уже в 2021 году представителями некоторых государственных органов и коммерческих организаций были высказаны опасения по поводу содержания законопроекта. Так, по мнению заместителя председателя правления Сбербанка Станислава Кузнецова, «новый законопроект об электронном документообороте не упрощает работу бизнеса»³. Кузнецов отметил, что «законопроект – ключевая тема программы “Цифровая экономика”, и бизнес его готовил вместе с Автономной некоммерческой организацией “Цифровая экономика” на протяжении трех лет. Тем не менее предложения бизнес-сообщества не были учтены, а результатом стал текст, который нивелирует положительный экономический эффект и порождает новые регуляторные барьеры». Он также подчеркнул: коммерческий сектор рассчитывает на то, «что в ходе работы над законопроектом в Государственной думе нам удастся донести необходимость принятия норм, которые пишутся не формально, а действительно решают проблемы бизнеса и государства»⁴.

Поскольку мы ведем здесь профессиональный разговор, то давайте будем называть вещи своими именами, не повторяя безграмотность законодателей, некорректно использовавших в законопроекте термин «дубликат», под которым в российской документоведческой традиции всегда понимался повторно созданный подлинник. При правильно выполненном замещающем сканировании создается заверенная копия, которая подлинником не является, имеет меньшую по сравнению с подлинником доказательную силу и может заменять подлинник отнюдь не всегда, а лишь при определенных условиях.

Следует отметить, что замещающая оцифровка является весьма востребованной, поскольку в ряде ведомств и отраслей экономики остро стоит вопрос о сокращении «залежей» уже накопившихся бумажных документов, которые по-прежнему продолжают поступать в больших объемах, посредством перевода их в электронный вид и исполнения нормативно-правовых и деловых требований к срокам хранения документов путем значительно менее затратного хранения замещающих электронных копий.

Есть ведомства, которые изначально горячо поддерживали законопроект, в т.ч. Банк России. Начальник управления департамента бухгалтерского учета и отчетности Банка России Валерий Двойнишников в августе 2023 года отметил, что «мы этот закон очень ждем, потому что он также будет касаться и бухгалтерских документов. Он будет касаться модернизации законно установленных требований по хранению, в т.ч. архивному, бухгалтерских документов. Как только этот закон появится, мы приведем в современный вид указание № 2346-У⁵ с точки зрения технических требований»⁶.

Почему же так получилось, что у столь нужного многим законопроекта оказалась трудная судьба? Основные причины этого являются, с моей точки зрения, традиционными для российского законодательства:

• Окончательную версию законопроекта готовили люди, которые неплохо разбирались в информационных технологиях, однако при этом не обладали необходимыми знаниями в правовых вопросах и в реальной практике использования документов, в т.ч. в рамках расследований и судебных разбирательств.
• Не изучили уже имевшийся отечественный и зарубежный опыт. Если бы это сделали, то узнали бы, что нигде в мире нет законов, разрешающих проведение замещающей оцифровки везде и всюду – как правило, она допускается в отдельных конкретных ситуациях и с согласия всех заинтересованных в документах сторон – и, соответственно, обычно регламентируется специальными нормативными правовыми актами.
• На удивление, разработчики законопроекта не удосужились проконсультироваться с силовыми ведомствами и судейским сообществом, и впоследствии противодействие именно этих структур стало для инициаторов законопроекта неприятным сюрпризом.

К сожалению, не только законодатели, но и коллеги-специалисты по управлению документами до сих пор так и не осознали, что главным камнем преткновения для законопроекта является не выбор технических решений, а правовые проблемы, среди которых я бы назвала следующие:

• Копия практически всегда имеет меньшую юридическую значимость по сравнению с подлинником. Чтобы копия могла использоваться на правах подлинника, подлинник должен быть уничтожен; ну а пока подлинник существует, он всегда может быть истребован, например, судом.
• Если в спорной ситуации стороны представят в суд различающиеся копии то, в отсутствие подлинника, суды могут вообще отказаться рассматривать эти документы в качестве доказательств (тому есть примеры в отечественной судебной практике). Задачу – и об этом четко высказался комитет Госдумы России – правильнее было бы решать по частям, допуская замещающую оцифровку в конкретных ситуациях и используя для этого соответствующее специальное законодательство. Кстати говоря, такой подход также позволил бы более гибко устанавливать соответствующие требования.
• Проводящая замещающую оцифровку сторона обычно имеет все возможности для того, чтобы, при желании, «подправить» создаваемые копии, а после уничтожения подлинников доказать факт подлога будет проблематично. Нет никаких сомнений в том, что если законодательство о замещающей оцифровке, ввиду отсутствия в нем глубоко продуманных ограничений допустимых областей применения, мер контроля и жесточайших наказаний за нарушения, создаст возможности для подобных действий, то фальсификация документов может быстро принять общенациональные масштабы, отразившись и на социальной стабильности, и на экономической, и на военной безопасности страны. Именно поэтому у силовых структур и у судейского сообщества возникло много серьезных претензий к содержанию законопроекта.

Силовые структуры и Верховный Суд РФ скептически относятся к замещающему сканированию прежде всего из-за понимания того, что его легализация в том виде, в каком оно описано в законопроекте, несет определенные риски – в основном для обеспечения доказательной базы при проведении расследований и рассмотрении судебных споров.

В заключении комитета Государственной Думы по информационной политике, информационным технологиям и связи на проект федерального закона № 1173189-7 при принятии его в первом чтении, среди прочих, были высказаны следующие претензии⁷:

• «Учитывая, что документальная информация является основой доказательственной базы по отдельным видам преступлений, в том числе по преступлениям экономической направленности и финансированию терроризма, предлагаемые законопроектом изменения существенным образом ограничат возможность осуществления уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной деятельности уполномоченными федеральными органами исполнительной власти».
• «В законопроекте отсутствуют четко регламентированные положения, определяющие сроки и порядок хранения документов на бумажном носителе при наличии их электронных дубликатов, позволяющие эффективно реализовывать назначение уголовного судопроизводства, заключающееся в защите прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений, в защите личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, ограничения ее прав и свобод (часть первая статьи 6 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации)».
• «Верховным Судом Российской Федерации отмечалось, что толкование норм законопроекта о юридической значимости электронного документа может привести к признанию недопустимыми или недостоверными доказательствами электронных документов, хранение и конвертация которых осуществлялась с нарушением установленных требований, что может нарушить конституционное право граждан и организаций на судебную защиту их прав».

Замещающая оцифровка в практике российских ведомств

Пока идут споры глобального характера, уже есть ведомства, которые используют замещающую оцифровку в своей деятельности.

Росреестр, например, утвердил свою стратегию архивного хранения и перевода в электронную форму документов в сфере государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним приказом от 04.08.2021 № П/0342. Данная стратегия предусматривает планомерное проведение работ по переводу в электронную форму помещенных в дела бумажных документов. К 31 декабря 2025 года планируется перевести 100% хранящихся в бумажном виде архивных документов в электронный вид.

Положение о ведении и сроках хранения реестровых дел (открытых в т.ч. до 1 января 2017 г. кадастровых дел, дел правоустанавливающих документов), ведение которых осуществлялось на бумажном носителе до перевода хранящихся в них заявлений и иных документов в форму электронных документов (электронных образов документов), было утверждено постановлением Правительства РФ от 10.02.2022 № 146. Согласно этому постановлению, все хранящиеся в делах заявления и иные документы на бумажном носителе подлежат переводу в форму электронных документов (электронных образов документов), подписанных усиленной квалифицированной электронной подписью (УКЭП) уполномоченного должностного лица и имеющих ту же юридическую силу, что и документы на бумажном носителе, за исключением случаев, когда такой перевод не допускается в соответствии с законодательством РФ о государственной тайне.

С даты перевода всех хранящихся в делах заявлений и иных документов в форме документов на бумажном носителе в форму электронных документов бумажные дела перестают быть составной частью Единого государственного реестра недвижимости. Закрытые дела (тома дел) подлежат хранению в течение 10 лет со дня их закрытия, если иное не предусмотрено Положением.

В то же время помещенные в закрытые дела (тома дел) экземпляры – подлинники договоров и других сделок в отношении недвижимого имущества, совершенных в простой письменной форме в соответствии с законодательством, действовавшим на момент их совершения, зарегистрированные и / или на основании которых были зарегистрированы права и / или ограничения (обременения) прав, подлежат хранению в течение 75 лет со дня их закрытия.

Представление в суды электронных доказательств необходимо регламентировать

В пояснительной записке к законопроекту № 1173189-7 также отмечалось, что «учитывая специфику использования электронных документов в деятельности, связанной с осуществлением правосудия, предлагается также наделить полномочиями по утверждению требований к такой деятельности Верховный Суд Российской Федерации и Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации в пределах своих полномочий»⁸. Подобную инициативу можно только приветствовать.

Отмечу, что за рубежом по-разному подходят к решению вопроса о представлении электронных документов в качестве доказательств.

В англосаксонских странах колоссальное значение имеет практика так называемого «электронного раскрытия» (э-раскрытия, англоязычный термин e-discovery). Э-раскрытие – элемент процессуального права этих стран, представляющий собой процедуру обязательного выявления и раскрытия сторонами гражданского спора всех (именно – всех!) относящихся к рассматриваемому делу электронных документов и информации. Термин также применяется в отношении раскрытия информации перед регуляторами или правоохранительными органами в случае расследования. Электронное раскрытие является частью общей процедуры раскрытия, охватывающей все документы и информацию, находящиеся в распоряжении и под контролем организации. Подкрепляемая жесточайшими карами за утаивание либо искажение документов и информации, именно практика э-раскрытия позволяет этим странам обходиться без УКЭП и иных сложных криптографических механизмов – поскольку у организаций сейчас настолько много электронной информации, проходящей по многочисленным каналам и сохраняемой во многих местах, что синхронная согласованная «модификация» всей этой информации является крайне сложной и трудоемкой задачей, непосильной для большинства организаций.

В отличие от права стран континентальной Европы (к этому типу права принадлежит и право России), ориентированного главным образом на нужды государственного управления, англосаксонское право исторически всегда ориентировалось на интересы ведения деловой деятельности, в т.ч. на объективное разрешение споров между хозяйствующими субъектами. Если континентальное право позволяет организациям в суде выборочно представлять только выгодные им документы, что ставит в особенно невыгодное положение экономически слабозащищенные стороны – индивидуальных клиентов и малые и средние предприятия, то англосаксонское право требует полного раскрытия всех документов под угрозой чрезвычайно жестких санкций, вплоть до признания дела проигранным без дальнейшего рассмотрения по существу, а также крупных денежных штрафов, длительного тюремного заключения и т.д.

Потребность в модернизации процедуры раскрытия и в отдельной регламентации э-раскрытия, вызванная широким внедрением информационных технологий и появлением признаков неблагополучия в корпоративном управлении крупных компаний, была осознана в середине 1990-х годов. Реформы пошли по нескольким направлениям:

• Охват процедурой раскрытия не только «официальных документов» организаций, но и любых материалов, признаваемых судами деловыми документами в рамках англосаксонского права.
• Отказ от формальных требований к тем документам, которые в принципе могут быть приняты судом для последующего использования в ходе судебного разбирательства. Эти требования в условиях меняющихся технологий иногда использовались для того, чтобы создать искусственные препятствия противной стороне. В конечном итоге суды начали принимать практически любые материалы, давая затем свою оценку их доказательной силы.
• Охват процедурой раскрытия электронных документов, а впоследствии и вообще любой электронной информации, которая сохраняется (или может быть сохранена) в электронной форме. Известны прецеденты, когда под э-раскрытие подпадала даже информация в оперативной памяти компьютеров.

Лидерами в разработке правил э-раскрытия являются США и Канада, причем следует отметить, что правила главным образом разрабатываются представителями юридического сообщества в рамках деятельности «Конференции Седона» (Sedona Conference) – некоммерческого правового идейного центра, в основном занимающегося вопросами обеспечения долговременной сохранности и представления сохраняемой в электронном виде информации. Затем эти наработки закрепляются как в кодифицированном праве, так и в судебных прецедентах. Конференцией Седона опубликован целый ряд руководств и рекомендаций, во многом заложивших основу судебной практики в США и Канаде, основными из которых являются «Принципы Конференции Седона».

Дальнейшая судьба замещающей оцифровки в целом (и законопроекта в частности)

По мнению Комитета Государственной Думы по информационной политике, информационным технологиям и связи: «…Федеральный закон “Об информации, информационных технологиях и о защите информации” регулирует отношения, возникающие при осуществлении права на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации, применении информационных технологий; обеспечении защиты информации, а не вопросы правового регулирования в сфере создания и использования электронных документов. Таким образом, предлагаемые законопроектом дополнения вышеуказанного федерального закона не относятся к его предмету правового регулирования, нарушают его логику и конструкцию, и не соответствуют правилам законодательной техники. В этой связи вопросы законодательного регулирования в сфере создания и использования электронных документов являются предметом самостоятельного отраслевого законодательного регулирования».

В июле 2023 года свою позицию в отношении судьбы законопроекта изложил председатель комитета Госдумы по информационной политике, информационным технологиям и связи Александр Хинштейн, который отметил, что обсуждалась необходимость внесения отдельного законопроекта об электронном документообороте вместо поправок в закон «О защите информации»⁹.

Оценивая текущее положение дел с замещающей оцифровкой, я считаю, что даже и без законопроекта у нас все не так уж плохо, поскольку:

• Можно спокойно оцифровывать все документы, которые используются в чисто внутренней работе и которые заведомо не будут оспариваться внешними сторонами.
• В рамках взаимоотношений между контрагентами на основе Гражданского кодекса РФ стороны могут сами договориться о порядке замещающей оцифровки при условии, что в документах не заинтересованы третьи стороны и государственные органы. Соответствующие положения могут включаться в контракты.
• Если контрагенты взаимодействуют друг с другом в рамках Гражданского кодекса РФ и в соответствующих документах заинтересованы государственные органы или третьи стороны, то можно попытаться с ними договориться и согласовать возможность и порядок замещающей оцифровки. В каких-то случаях можно также предусмотреть возможность для заинтересованных сторон ознакомиться с результатом оцифровки и подтвердить свое согласие с ней.
• Возможность замещающей оцифровки может быть установлена нормативными правовыми актами для конкретных видов деятельности, ситуаций и операций.

Что касается технических требований к замещающей оцифровке, то существуют хорошо зарекомендовавшие себя высокоуровневые принципы, определяющие, как это следует делать:

• Копия должна сохранять всю существенную информацию документа (при этом непродуктивно настаивать на изготовлении графических образов, как это пока предлагает ВНИИДАД; сейчас есть смысл подумать о возвращении к практике, существовавшей до массового появления копировальных аппаратов). Если, например, изготавливается графический образ документа, то должна быть обеспечена возможность прочитать все существенные надписи, в т.ч. сделанные мелким шрифтом, а там, где имеет значение цвет, копии должны изготавливаться в цвете.
• Вместе с копиями необходимо сохранить дополнительную информацию, позволяющую подтвердить их целостность и аутентичность. Для этих целей могут использоваться метаданные, которые могут быть присоединены к электронной копии документа либо ассоциированы с ней.
• Технология создания и заверения копий должна устраивать все заинтересованные стороны, и, как правило, ее необходимо регламентировать в соответствующих нормативных правовых актах. Должны быть установлены процедуры урегулирования спорных ситуаций, а также порядок доказывания целостности и аутентичности замещающих копий в суде (если это потребуется).
• Выбор технических средств зависит от сферы применения документов. Если с документами связаны значительные риски или если в них заинтересованы внешние стороны, то стоит подумать об пользовании УКЭП, меток времени и других подобных механизмов. Форматы документов следует выбирать с учетом как удобства их использования в оперативной деятельности, так и удобства организации их архивного хранения (где это применимо).

Подводя итог, следует подчеркнуть, что потребность в замещающей оцифровке бумажных документов в интересах сокращения расходов и повышения эффективности деловой деятельности сохраняется и может в дальнейшем усилиться. Даже если законопроект № 1173189-7 не пройдет, к вопросу о замещающей оцифровке законодателям все равно придется вернуться, так что будет весьма печально, если из опыта подготовки данного законопроекта не будут извлечены надлежащие уроки.

В будущем хотелось бы увидеть более продуманный и взвешенный подход разработчиков нормативных правовых актов – следует с самого начала активно сотрудничать со всеми заинтересованными сторонами и профессиональными сообществами, не пренебрегать известным отечественным и мировым опытом, отказаться от идеи написания универсального закона и сфокусировать свое внимание на том, чтобы «расшить» известные узкие места там, где замещающая оцифровка, не неся с собой особых рисков, могла бы дать быструю ощутимую отдачу в государственном управлении и в деловой деятельности.

Я также считаю позитивным фактором то, что в данном случае нашлись неравнодушные люди, которые пытаются остановить неудачный законопроект до того, как стране из-за него будет нанесен ущерб.