Что такое «архивный документ», по мнению Росархива. В чем странность его позиции.
Какие организации обязаны создавать архив как структурное подразделение? Кому придется раскошелиться на полноценное оборудование архива и ведение архивной работы по всем правилам? Почему разные специалисты по-разному отвечают на этот вопрос, и на что обращает внимание суд.
Кто может прийти с проверкой? За какие нарушения, кого и как могут наказать? Возможные варианты ответственности мы свели в 2 таблицы. Показали не только теорию – статьи по КоАП РФ, но и объяснили тенденцию их применения.
Смена логики существования
Архивное дело в СССР можно смело называть одним из лучших в мире. Система сбора и хранения информации охватывала все сферы деятельности и все этапы жизни советского человека (от детского сада до похоронного бюро) и все отрасли народного хозяйства (начиная с добычи угля и заканчивая международной торговлей). Не удивительно, ведь при построении социализма «учет и контроль – ...главная экономическая задача... Учет и контроль, повсеместный, всеобщий, универсальный – в этом суть социалистического преобразования... Учет и контроль могут быть только массовыми» – это слова В.И. Ленина. Государство выступало единственным собственником средств производства и могло себе позволить распределенную систему хранения архивной документации. Самое массовое, «низовое» звено опиралось на бюджеты заводов и учреждений. Почему бы и нет? Ведь это был «один карман».
А теперь представим начало 90-х и полную смену социальной парадигмы. Произошел переход в дикий капитализм с «демократическим лицом» и откровенно обнищавшим госбюджетом. Государству не хватало ресурсов на решение задач первой очереди – защиту границ, образование, медицинское обеспечение. Архивы по инерции еще как-то работали на акционировавшихся крупных предприятиях, но никто из новоявленных предпринимателей не стремился тратить деньги на осуществление функций, которые считал государственными. К тому же масса информации, аккумулирующаяся в государственных и муниципальных архивах, была откровенно избыточна для целей, стоявших перед государством в 90-е. Это с одной стороны.
С другой – опять же четкое понимание, что информация и ее «учет» – основа «контроля». А кто же хочет, чтобы его контролировали? Добавим наличие «старой бюрократической школы» у власти. Помножим на пренебрежительное отношение большей части законодателей к данной отрасли. И получим то, что получили.
Результатом столкновения таких противоречивых тенденций стало законодательство об архивной деятельности, разобраться в котором даже профессионалу с опытом работы в архивном деле бывает очень не просто. На наш взгляд, в действующем законодательстве об архивном деле ярко отражается сразу несколько правовых антитез. Начиная со «строгость закона нивелируется необязательностью его исполнения» через «закон что дышло, куда повернул, туда и вышло» и в итоге – «закон пишется не для тех, кто должен его исполнять, а для тех, кто карает за его неисполнение».
Одна из основных проблем текущей нормативной базы в сфере архивного дела – размытый круг лиц, для которых она является обязательной. Организациям (особенно не источникам комплектования) бывает очень сложно определить, что они должны соблюдать:
- если с необходимостью соблюдения сроков хранения документов обычно не спорят;
- то от дорогостоящих в исполнении технических требований к организации хранения (система пожаротушения, температурный и влажностный режим и т.д.) пытаются «отмахнуться».
Создавать архив обязаны не все
Основу современного регулирования архивной деятельности составляет Федеральный закон от 22.10.2004 № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» (далее – ФЗ об архивном деле; см. его фрагмент далее). Из этого закона следует несколько формально-логических выводов:
- любая организация должна сохранять свои и полученные документы в течение предписанных им сроков хранения, которые могут быть назначены не только в Перечнях документов со сроками хранения, но и любыми законами и подзаконными актами (ч. 1 ст. 17);
- создавать архив как структурное подразделение обязаны только «государственные органы, органы местного самоуправления муниципального района, муниципального округа, городского округа и внутригородского района» (ч. 1 ст. 13);
- остальные (организации и ИП) вправе его создавать (ч. 2 ст. 13),
но т.к. обеспечивать хранение документов в течение предписанных сроков все равно необходимо, они осуществляют архивное хранение без образования такого «спецподразделения».
Фрагмент документа
Федеральный закон от 22.10.2004 № 125-ФЗ (ред. от 11.06.2021) «Об архивном деле в Российской Федерации»
Статья 3. Основные понятия, применяемые в настоящем Федеральном законе
В целях настоящего Федерального закона применяются следующие основные понятия:
1) архивное дело в Российской Федерации (далее также – архивное дело) – деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, организаций и граждан в сфере организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов;
2) архивный документ – материальный носитель с зафиксированной на нем информацией, который имеет реквизиты, позволяющие его идентифицировать, и подлежит хранению в силу значимости указанных носителя и информации для граждан, общества и государства;
3) документы по личному составу – архивные документы, отражающие трудовые отношения работника с работодателем;
4) документ Архивного фонда Российской Федерации – архивный документ, прошедший экспертизу ценности документов, поставленный на государственный учет и подлежащий постоянному хранению;
5) особо ценный документ – документ Архивного фонда Российской Федерации, который имеет непреходящую культурно-историческую и научную ценность, особую важность для общества и государства и в отношении которого установлен особый режим учета, хранения и использования;
6) уникальный документ – особо ценный документ, не имеющий себе подобных по содержащейся в нем информации и (или) его внешним признакам, невосполнимый при утрате с точки зрения его значения и (или) автографичности;
7) архивный фонд – совокупность архивных документов, исторически или логически связанных между собой;
8) Архивный фонд Российской Федерации – исторически сложившаяся и постоянно пополняющаяся совокупность архивных документов, отражающих материальную и духовную жизнь общества, имеющих историческое, научное, социальное, экономическое, политическое и культурное значение, являющихся неотъемлемой частью историко-культурного наследия народов Российской Федерации, относящихся к информационным ресурсам и подлежащих постоянному хранению;
9) архив – учреждение или структурное подразделение организации, осуществляющие хранение, комплектование, учет и использование архивных документов...
Статья 13. Создание архивов
1. Государственные органы, органы местного самоуправления муниципального района, муниципального округа, городского округа и внутригородского района обязаны создавать архивы в целях хранения, комплектования, учета и использования образовавшихся в процессе их деятельности архивных документов.
2. Организации и граждане вправе создавать архивы в целях хранения образовавшихся в процессе их деятельности архивных документов, в том числе в целях хранения и использования архивных документов, не относящихся к государственной или муниципальной собственности...
Статья 17. Обязанности государственных органов, органов местного самоуправления, организаций и граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, по обеспечению сохранности архивных документов
1. Государственные органы, органы местного самоуправления, организации и граждане, занимающиеся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, обязаны обеспечивать сохранность архивных документов, в том числе документов по личному составу, в течение сроков их хранения, установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также перечнями документов, предусмотренными частью 3 статьи 6 и частями 1 и 1.1 статьи 23 настоящего Федерального закона...
Теперь обратимся к другому основополагающему документу, обязательному для всех организаций России – это Правила организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в органах государственной власти, органах местного самоуправления и организациях (утв. приказом Министерства культуры РФ 31.03.2015 № 526). Некоторые ставят под сомнение обязательность данного документа для коммерческих организаций – и зря. Из его названия следует, что он распространяется:
- на органы государственной власти,
- органы местного самоуправления
-
и организации (т.е. данный документ распространяется на все организации, но к разным «типам» организаций предъявляются разные требования: к источникам комплектования государственных и муниципальных архивов их больше).
Здесь основные постулаты ФЗ об архивном деле сначала повторяются, а потом детализируются, обратим ваше внимание на самое важное (сначала процитируем, потом систематизируем в Таблице 1).
Фрагмент документа
Правила организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в органах государственной власти, органах местного самоуправления и организациях (утв. приказом Министерства культуры РФ 31.03.2015 № 526; далее – Правила 2015 г.)
1.3. Государственные органы, органы местного самоуправления муниципального района, городского округа и внутригородского района обязаны создавать архивы в целях хранения, комплектования, учета и использования образовавшихся в процессе их деятельности архивных документов.
1.4. Организации вправе создавать архивы в целях хранения образовавшихся в процессе их деятельности архивных документов, в том числе в целях хранения и использования архивных документов, не относящихся к государственной или муниципальной собственности.
1.5. Задачи и функции архива (центрального архива) государственного органа, органа местного самоуправления, организации – источника комплектования государственного, муниципального архива определяются положением, утверждаемым руководителем организации...
3.2. Организация, являющаяся источником комплектования государственного (муниципального) архива, представляет в государственный (муниципальный) архив учетные сведения об объеме и составе, хранящихся в архиве организации документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в соответствии с Регламентом государственного учета документов Архивного фонда Российской Федерации, утвержденным приказом Росархива от 11 марта 1997 г. № 11...
4.7. В организации для проведения экспертизы ценности документов создается экспертная комиссия (далее – ЭК). В организациях, имеющих сложную структуру и/или подведомственные организации, создаются центральные экспертные комиссии (далее – ЦЭК).
4.8. ЦЭК (ЭК) является совещательным органом при руководителе организации, создается приказом организации, действует на основании положения.
Задачи и функции ЦЭК (ЭК) организации – источника комплектования определяются положением, утверждаемым руководителем организации...
4.18. Номенклатура дел организации составляется по установленной форме (приложение № 25) на основании номенклатур дел структурных подразделений (приложение № 26).
Организации – источники комплектования государственных (муниципальных) архивов один раз в 5 лет согласовывают номенклатуру дел с ЦЭК (ЭК) организации и представляют ее на согласование соответствующих ЭПК или государственного (муниципального) архива, согласно предоставленным ему полномочиям.
Организации, в деятельности которых не создаются документы Архивного фонда Российской Федерации, утверждают номенклатуру дел самостоятельно...
Таблица 1. Что прямо сказано в Правилах 2015 г.
| Что делать |
Государственные органы и органы местного самоуправления |
Любые организации |
| источники комплектования |
не источники комплектования |
| Осуществлять хранение документов в течение предписанных им сроков хранения |
обязаны |
обязаны |
обязаны |
| Создавать архив как подразделение и утверждать Положение о нем |
обязаны |
обязаны |
вправе |
| Вести и предоставлять учетные сведения об объеме и составе, хранящихся в архиве организации документов |
обязаны |
обязаны |
|
| Создавать экспертную комиссию |
обязаны |
обязаны |
обязаны |
| Утверждать Положения об ЭК |
обязаны |
обязаны |
|
| Составлять номенклатуру дел |
обязаны |
обязаны |
обязаны |
| Согласовывать номенклатуру дел с архивным учреждением |
обязаны |
обязаны |
|
Что такое архивный документ?
Если с документами Архивного фонда РФ все более-менее понятно (см. п. 4 ст. 3 ФЗ об архивном деле выше), то понятие «просто» архивного документа максимально туманное – это «материальный носитель с зафиксированной на нем информацией, который имеет реквизиты, позволяющие его идентифицировать, и подлежит хранению в силу значимости указанных носителя и информации для граждан, общества и государства» (п. 2 ст. 3).
Если вчитаться в это определение, то становится понятно, что ничего не понятно. Основная проблема – полное отсутствие четких критериев отнесения информации к значимой. Добавим к этому отсутствие указания, кто же оценивает эту значимость. В результате определение не имеет прикладной ценности и требует дополнительных толкований... и желательно с опорой на нормативные документы. Таковыми можно считать утвержденные Перечни архивных документов, например:
- Перечень типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков их хранения (утв. приказом Росархива от 20.12.2019 № 236);
- Перечень типовых архивных документов, образующихся в научно-технической и производственной деятельности организаций, с указанием сроков хранения (утв. приказом Минкультуры России от 31.07.2007 № 1182).
Заметьте, что:
- утверждены эти Перечни Росархивом и Минкультурой России;
-
в них фигурируют документы:
- не только постоянного срока хранения и более 10 лет хранения, которые передаются в архив,
- но и с меньшими сроками хранения (1 год, 3 года и даже есть «до минования надобности»), которые в архив обычно не передаются.
Итак, Росархив и его подразделения в «ручном режиме» могут объявлять практически любой документ входящим в архивный фонд. Казалось бы, достаточно простая и понятная схема. Вот только она прямо с момента создания работать отказалась. Вероятной первопричиной можно назвать стандартный для капиталистической системы вопрос – а кто будет платить? Речь даже не о предпринимателях, не готовых тратить свои кровные на то, что не ведет к получению прибыли. Речь идет о стоимости администрирования такого контроля, о кадровом наполнении архивных служб квалифицированным персоналом, способным осуществлять контроль и т.д. Не будем забывать и о политике снижения административного давления на бизнес, постоянно декларируемой руководством страны. На этом фоне жесткий контроль в сфере архивного дела пока кажется и исполнительной, и законодательной власти избыточным.
За какие нарушения что грозит?
В Таблице 1 мы сделали выводы о том, какие организации обязаны создавать архив как подразделение (и тогда логично, что все требования к его оснащению и порядку работы становятся для такой организации обязательными).
А как быть тем, кто вправе образовывать архив? Значит ли это, что на такую организацию распространяются все многочисленные требования по его созданию и техническому оснащению? На наш взгляд – нет. Наличие в вашем распоряжении архивных документов не влечет за собой требование о создании архива. Правда, если уж вы его создали, то придется соответствовать всем утвержденным требованиям. Суд в данном случае может полностью поддержать чиновников.
Судебная практика. Решение Арбитражного суда Хабаровского края от 25.02.2019 по делу № А73-22529/2018
Комитет по делам записи актов гражданского состояния и архивов Правительства Хабаровского края провел плановую выездную проверку АО в целях осуществления контроля за соблюдением законодательства об архивном деле. Результатом проверки стало предписание:
- установить охранную сигнализацию;
- вести журнал учета температурно-влажностных показателей воздуха с заполнением всех граф;
- обеспечить описание дел постоянного хранения, по личному составу, личных дел уволенных работников за 1999–2015 годы;
- составить акты о выделении к уничтожению документов с истекшими сроками хранения с 1991 по 2015 годы;
- обеспечить розыск 976 дел по личному составу за 1930–1991 годы и сохранность этих дел.
Доводы АО в суде сводились к тому, что у него, как у субъекта предпринимательской деятельности, отсутствует обязанность создавать архив в понятии, определенном ФЗ об архивном деле, поскольку АО наделено лишь правом по созданию архива.
Арбитражный суд пришел к следующим выводам:
- создание подразделения архива является правом АО, а не его обязанностью;
- но поскольку архив в понятии, определенном ФЗ об архивном деле, АО фактически создало, то деятельность, связанная с его функционированием, должна быть обеспечена в соответствии с требованиями действующего законодательства, регулирующего данные правоотношения;
- в результате предписание, выданное АО, осталось в силе;
- еще один интересный вывод суда: требования ФКЦБ (сейчас ЦБ РФ) о порядке хранения документации акционерных обществ и ФЗ об архивном деле, в том случае если организацией создан архив, действуют в отношении компании одновременно и совместно.
Данное решение устояло во всех судебных инстанциях, вплоть до Верховного суда РФ.
Изучив данное дело, можно выделить следующие признаки, при наличии которых (всех или отдельных из них) у любой организации есть риск признания судом факта создания ею архива как структурного подразделения:
- есть структурное подразделение (в данном случае канцелярия), осуществляющее даже среди прочего хранение, комплектование, учет и использование архивных документов;
- есть выделенные должностные единицы этого подразделения, на которых (в т.ч. должностными инструкциями) возложено хранение, комплектование, учет и использование архивных документов;
- есть 2 выделенных помещения, для которых определены специальные условия хранения;
- у компании есть или раньше был договор с муниципальным (государственным) архивом о включении организации в источники комплектования муниципального (государственного) архива. Утвержден паспорт архива. Договор о включении организации в источники комплектования муниципального (государственного) архива был у предшественника АО. После реорганизации архив переходит к правопреемнику (АО приняло на хранение 976 дел по личному составу за период с 1930 г. по 1991 г.), а вместе с ним – и все соответствующие обязанности. Видимо, это был главный аргумент!
Еще один важный «опасный» критерий, которого в данном деле не было, но о нем вам стоит знать – наличие не просто Положения об архивном хранении, а Положения об архиве (как отдельном структурном подразделении).
Теперь давайте разберемся с возможными штрафами.
В соответствии с п. 59 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ должностные лица органов, осуществляющих контроль за соблюдением законодательства об архивном деле, могут привлекать должностных лиц к ответственности по административным правонарушениям. Кроме того, вам могут вынести предписание с требованием исполнять законодательство (как это было в приведенном нами судебном деле). А вот за невыполнение законных требований контролирующих органов ответственность уже серьезнее: тут может дойти и до дисквалификации должностного лица сроком до 3 лет.
Таблица 2. Наказания по КоАП РФ за непослушание контролерам
Но это еще не все. В КоАП РФ есть 2 статьи за нарушение правил и сроков хранения документов: 13.20 и 13.25.
В ст. 13.20 КоАП РФ ответственность установлена за нарушение правил хранения, комплектования, учета или использования архивных документов.
В ст. 13.25 КоАП РФ упор сделан не на архивные документы, а на те документы и информацию в базах данных, хранение которых является обязательным в соответствии с профильным законодательством для:
- акционерных обществ,
- профессиональных участников рынка ценных бумаг,
- управляющих компаний акционерных инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов или
- негосударственных пенсионных фондов либо
- специализированных депозитариев акционерных инвестиционных фондов,
- паевых инвестфондов или негосударственных пенсионных фондов,
- ООО и ОДО,
- унитарных предприятий,
- страховщиков и
- кредитных кооперативов.
Если проверяющими выявлены проблемы с архивными документами, которые одновременно подпадают под ст. 13.20 и 13.25, то применяться будет именно ст. 13.25 (санкции по ней жестче в разы, см. Таблицу 3).
Таблица 3. Наказания по КоАП РФ за проблемы с хранением документов
Отметим, что в ближайшее время судебная практика на тему ответственности за «неправильные архивы» наверняка обогатится. Причем произойдет это не только количественно, но и качественно. Почему мы в этом уверены? Все просто. Федеральный закон от 15.10.2020 № 341-ФЗ изменил ст. 13.20 КоАП РФ с 26.10.2020: не только увеличил санкции для должностных лиц, но и ввел ответственность для юридических лиц. Зачем-то это было нужно.
Следовательно, после прекращения моратория на проверку можно ожидать повышения активности проверяющих органов, а значит, и судебных процессов с отстаивающими свои права организациями. Будем надеяться, что и подзаконным нормативным актам Минкультуры и Росархива дадут внятную судебную оценку.
Мораторий на проведение плановых проверок в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, отнесенных к субъектам малого и среднего предпринимательства, а также в отношении некоммерческих организаций, среднесписочная численность работников которых за 2019 год не превышает 200 человек (за исключением включенных в реестр иностранных агентов), был введен в апреле 2020 года в рамках антиковидного пакета законодательных актов.
Мораторий в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства (с небольшими изменениями и изъятиями) в сентябре продлили до конца 2022 года. При этом в список «запрещенных» к проверке некоммерческие организации теперь не входят. Еще в 2022 году возможны плановые проверки лиц, деятельность и (или) используемые производственные объекты которых отнесены к категориям чрезвычайно высокого и высокого рисков, а также лицензиатов на соблюдение требований полученных ими лицензий.
В заключение хотелось бы вспомнить старый добрый анекдот про ковбоев. Едут по прерии Сэм и Джек. Вдруг на горизонте заклубилась пыль. Сэм говорит Джеку: «О, смотри, Неуловимый Джо поскакал». Джек удивился: «Неужто никто поймать не может?» Сэм улыбнулся и ответил: «Да кому он нужен-то».
Ситуация с административной ответственностью за нарушения организациями правил архивной деятельности пока напоминает именно этот анекдот. С самого начала правового регулирования государственные органы стремятся создать ситуацию, чтобы в любой момент можно было «догнать», но обычно это никому не нужно.
Мнение эксперта
Наталья Храмцовская, к.и.н., ведущий эксперт по управлению документацией компании «ЭОС», эксперт ИСО
Коллеги регулярно задают мне вопросы о том, можно ли наказать организацию и должностных лиц за нарушение правил делопроизводства и архивного дела. С моей точки зрения, каких-либо серьезных наказаний законодательством не предусмотрено, хотя с 26 октября 2020 года и повысили штрафы по ст. 13.20 КоАП РФ «Нарушение правил хранения, комплектования, учета или использования архивных документов» (актуальное содержание этой статьи см. в Таблице 3).
В качестве примера приведу одно судебное дело, в котором нарушения архивных правил были выявлены в госоргане, который должен их выполнять по полной программе (см. Таблицу 1). Интересно посмотреть, что именно сочли нарушением, кого и к какой ответственности пытались привлечь, почему этого не получилось. Хабаровский краевой суд вынес постановление от 21.12.2017 по делу № 4А-911/2017, вот обстоятельства того дела:
- руководителя Межрегионального территориального управления Росимущества в Хабаровском крае и Еврейском автономном округе (МТУ) пытались привлечь к ответственности по ст. 13.20 КоАП РФ за нарушения Правил организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в органах государственной власти, органах местного самоуправления и организациях, утв. приказом Минкультуры России от 31.03.2015 № 526, выразившиеся:
- в отсутствии помещения для хранения архивных документов, оборудованного в соответствии с нормативными требованиями;
- в необеспечении ведения основных учетных документов (книги учета поступления и выбытия дел (документов), дел фонда, листов фонда, реестра описей);
- в отсутствии в номенклатурах дел за 2013–2016 годы итоговых записей о количестве дел, сформированных за соответствующие годы;
- в нарушении нормативных сроков описания документов постоянного срока хранения по личному составу за 2004–2014 годы, в том числе личных дел уволенных работников за 2003–2014 годы (описи дел не представлены);
- сначала за эти нарушения руководитель госоргана был привлечен к административной ответственности по ст. 13.20 КоАП РФ в виде предупреждения (постановлением мирового судьи судебного района «Центральный район г. Хабаровска» на судебном участке № 27 в августе 2017 года, это первоначальное решение было подтверждено в октябре 2017 года Центральным районным судом г. Хабаровска);
- но Хабаровский краевой суд в декабре 2017 г. избавил даже от этого, сославшись на следующие обстоятельства:
- исполнение обязанностей руководителя госоргана возлагалось на гражданина только в период с апреля по октябрь 2017 года;
- в материалах дела отсутствуют документы, свидетельствующие о том, что гражданин является лицом, на которое в 2003–2016 годы была возложена обязанность по обеспечению хранения, комплектования, учета или использования архивных документов;
- в акте проверки, протоколе об административном правонарушении не указано:
- в какие сроки должны быть описаны документы за 2004–2014 годы;
- в какие сроки подлежали заполнению итоговые записи за 2013–2016 годы;
- в чем именно выразилось нарушение пунктов 2.14–2.16 Правил 2015 г. в части требований к помещению;
- какие именно работы по обеспечению сохранности документов архива организации не были проведены;
- какие нормативные условия хранения документов были нарушены;
- на этих основаниях председатель краевого суда постановил отменить решения предыдущих судебных инстанций и освободить руководителя госоргана от ранее выписанного ему предупреждения.
По ст. 13.20 КоАП РФ к ответственности обычно привлекают руководителя организации, реже – другого ТОП-менеджера, курирующего архив (архивное хранение).
Основные нарушения, которые подпадают под эту статью, можно разделить на 3 группы:
- нарушение порядка ведения и оформления документов;
- нарушение организационных требований (например, отсутствие в организации экспертной комиссии);
- нарушение требований к оборудованию хранилищ, температурно-влажностному режиму и т.п. Хотя стоимость такого оборудования – сотни тысяч или миллионы (в зависимости от размера архивохранилища), а штрафы по ст. 13.20 для организации – до 10 000 руб., для ее руководителя – до 5 000 руб. (см. Таблицу 3).
Связанный материал
Микроклимат архивохранилища
№ 06 / 2019
Из статьи «Микроклимат архивохранилища» в № 6’ 2019 вы узнаете, какие параметры должна поддерживать организация в своем архивохранилище: температура, влажность, воздухообмен; где они установлены; как этого добиться; что будет при превышении нормативов по температуре и влажности
Связанный материал
Требования пожарной безопасности к оборудованию архивов организаций
№ 04 / 2019
См. статью «Требования пожарной безопасности к оборудованию архивов организаций» в № 4’ 2019. Здесь собраны требования из федеральных законов, СНиПов, документов МЧС России, Минкультуры РФ и Правительства РФ, архивных Правил 2015 года. Они касаются организации эвакуационных путей и выходов, расстановки и обработки стеллажей, установки пожаротушителей и состава инвентаря пожарных щитов, выбора автоматических систем оповещения и тушения пожара, вентиляции, соотношения площади архивохранилища к количеству хранимых бумажных дел
Вопрос в тему
Станет ли кто-то проверять исполнение архивных правил в коммерческой организации? У нас не госорган, не муниципальный орган и даже не источник комплектования государственного или муниципального архива, а обычное ООО, работаем в сфере услуг.
Мнение эксперта
Татьяна Светлова, сотрудник государственного архива
Проверки в сфере архивного дела могут осуществлять:
- федеральный орган государственной власти, уполномоченный в сфере архивного дела (это Росархив);
- уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере архивного дела (комитеты, службы, управления);
- органы местного самоуправления.
Полномочия таких органов определяются Положениями о них. Если в Положении указана функция контроля в сфере архивного дела, то орган исполнительной власти может проводить такую проверку.
Документом, регламентирующим проверку, является Административный регламент, который обычно разрабатывается и утверждается самим органом. Он определяет сферу контроля:
- что может проверить орган,
- с какой периодичностью,
- кого он может проверить.
Пример 1. Ситуация в Москве
Пунктом 4.3 Положения о Главном архивном управлении г. Москвы (утв. постановлением Правительства Москвы от 05.04.2011 № 107-ПП) установлено, что Главархив г. Москвы осуществляет «региональный государственный контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и города Москвы об архивном деле в городе Москве».
Пункт 4.7 Положения наделяет полномочиями должностных лиц Главархива Москвы составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии с КоАП РФ. При этом Главархив Москвы дополнительно утверждает перечень должностных лиц, уполномоченных на это.
Следующим документом, на который стоит обратить внимание москвичам, является Административный регламент исполнения Главным архивным управлением города Москвы государственной функции по осуществлению регионального государственного контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и города Москвы об архивном деле в городе Москве (утв. постановлением Правительства Москвы от 07.02.2017 № 26-ПП). Пункт 1.5 данного регламента устанавливает предмет контроля и подконтрольные организации
-
что контролируется: «осуществление контроля за соблюдением требований, установленных в соответствии с законами Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами города Москвы и иными нормативными правовыми актами города Москвы, к организации хранения, комплектования, учета и использования документов, отнесенных к составу Архивного фонда Москвы, являющегося составной частью Архивного фонда Российской Федерации, и других архивных документов (далее – обязательные требования)»;
-
кого контролируют:
- «архивами органов государственной власти города Москвы (далее – органы государственной власти),
- архивами органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве (далее – органы местного самоуправления) и
- муниципальными архивами городских округов в городе Москве,
- государственными архивами,архивами государственных унитарных предприятий города Москвы (включая казенные предприятия города Москвы),
- государственных учреждений города Москвы, муниципальных предприятий и муниципальных учреждений города Москвы,
- архивами организаций – источников комплектования городских архивов».
Таким образом, Главархив Москвы не может осуществлять проверку организаций, не являющихся источниками комплектования государственных или муниципальных архивов г. Москвы.
В Административных регламентах указывают нормативные правовые акты, соблюдение требований которых и будет проверено.
На практике довольно часто возникает следующий конфликт точек зрения проверяющих и проверяемых из-за разной трактовки формулировок нормативных правовых актов.
Проверяющие рассуждают так:
1) статьей 17 ФЗ об архивном деле установлено, что «государственные органы, органы местного самоуправления, организации и граждане, занимающиеся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, обязаны обеспечивать сохранность архивных документов, в том числе документов по личному составу, в течение сроков их хранения, установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также перечнями документов, с указанием сроков хранения».
Напомним, что в настоящее время действуют следующие типовые перечни:
- Перечень типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков их хранения (утв. приказом Росархива от 20.12.2019 № 236);
- Перечень типовых архивных документов, образующихся в научно-технической и производственной деятельности организаций, с указанием сроков хранения (утв. приказом Минкультуры России от 31.07.2007 № 1182).
Помимо типовых перечней существуют ведомственные перечни, которые разрабатываются и утверждаются по согласованию с Росархивом федеральными органами государственной власти (т.е. министерствами, агентствами и службами, государственными корпорациями, фондами, банками);
2) именно в силу ст. 17 ФЗ об архивном деле перечисленные в ней «игроки» (т.е. все организации) обязаны осуществлять все необходимые действия и принимать меры для обеспечения сохранности документов в течение установленных сроков хранения. А положения по обеспечению сохранности архивных документов устанавливаются:
- Правилами организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в органах государственной власти, органах местного самоуправления и организациях (утв. приказом Минкультуры России от 31.03.2015 № 526; в этой публикации они именуются «Правила 2015 г.») – считается, что именно они распространяются на все организации, даже не являющиеся источниками комплектования;
- Правилами организации хранения, комплектования, учета и использования документов архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, научных организациях (утв. приказом Росархива от 02.03.2020 № 24);
- Правилами организации хранения, комплектования, учета и использования научно-технической документации в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях (утв. приказом Росархива от 9.12.2020 № 155).
Проверяемые не видят в ст. 17 ФЗ об архивном деле необходимости вести весь научно-справочный аппарат архива (журналы, описи и т.п.) и проводить полную архивную обработку документов – достаточно того, что документы есть в наличии.
Но обратите внимание: проверяющие не будут изучать объемный пласт нормативной базы по архивному делу, защите персданных и т.д. и что-то доказывать проверяемым. Проверяющие просто смотрят в свой Административный регламент и действуют согласно ему. Если взаимопонимания достичь не удается, то дальше дело разбирает суд.
Но самое главное – если ваша организация не является источником комплектования муниципального или государственного архива, то вполне возможно, что и некому будет прийти к вам с проверкой:
- первым делом найдите и ознакомьтесь с Положением исполнительного органа вашего субъекта РФ (реже – муниципального уровня), уполномоченного контролировать архивное дело на вашей территории (это может оказаться даже комитет по туризму, так что данный орган еще надо будет поискать, бывает, что архивную сферу «плюсуют» к совершенно чуждым ей направлениям). Потом изучите его Административные регламенты в поисках того, что он может контролировать в области архивного дела;
- Росархив проверками «на местах» не занимается. Его интересуют уникальные документы (подробнее об этом далее);
- муниципальный или государственный архив, источником которого вы не являетесь, тоже не проявит к вам интереса. Они стремятся минимизировать объем своей работы, а не искать «дополнительных приключений»;
- прокуратура теоретически (по заявлению физического или юридического лица) может прийти посмотреть ваш архив, но для этого нужны серьезные поводы, т.е. ваш архив для прокуратуры – не самоцель, а лишь место хранения интересующих ее документов.
Теперь дадим пояснения в отношении уникальных документов, хранение которых контролирует Росархив.
К числу уникальных относят особо ценные документы, не имеющие себе подобных по содержащейся в них информации и / или внешним признакам.
Статьей 19 ФЗ об архивном деле установлено, что уникальные документы подлежат учету в Государственном реестре уникальных документов Архивного фонда Российской Федерации. Всего к уникальным отнесено 823 документа. Такой Реестр ведет Росархив. Увидеть скан-образы уникальных документов можно на официальном сайте https://unikdoc.rusarchives.ru/
Решение о включении документов в этот Реестр принимает Центральная экспертно-проверочная комиссия при Росархиве (ЦЭПК при Росархиве). Государственные архивы проводят работу по выявлению в своих фондах уникальных документов и представляют свои предложения в Росархив. После отнесения документов к уникальным, они переводятся на особый режим хранения в государственных архивах.
В настоящее время пакет документов, регламентирующих деятельность Росархива по осуществлению контрольной функции за соблюдением архивного законодательства в части обеспечения сохранности уникальных документов, продолжает разрабатываться. Совсем недавно приказом Росархива 02.06.2021 № 47 «Об утверждении формы проверочного листа (списка контрольных вопросов), применяемого Федеральным архивным агентством при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) за соблюдением законодательства об архивном деле» определены реквизиты нормативных правовых актов с указанием их структурных единиц (номера статей и пунктов Правил), которыми устанавливаются обязательные требования, их соблюдение и будет проверять Росархив.
Итак, какие выводы из этого вам стоит сделать:
- уникальные документы, условия хранения которых проверяет Росархив, как правило, находятся в госархивах;
- если такие «ценности» выявятся в архиве вашей организации, вы обязательно узнаете об этом в процессе их признания уникальными и включения в соответствующий госреестр.
Мнение эксперта
Наталья Храмцовская, к.и.н., ведущий эксперт по управлению документацией компании «ЭОС», эксперт ИСО
Похоже, что в позиции Росархива наметилась тенденция исключения коммерческих организаций из числа тех, на кого распространяются правила архивной работы и для кого их исполнение является обязательным.
Так, уже само название последних утвержденных Росархивом на эту тему в декабре 2020 года «Правил организации хранения, комплектования, учета и использования научно-технической документации в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях» указывает на то, что к коммерческим организациям они никакого отношения не имеют (эти правила были утверждены приказом Росархива от 09.12.2020 № 155).
Сейчас ВНИИДАД разрабатывает новую редакцию Правил 2015 г. Их уточненное пока рабочее название – «Правила организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в органах государственной власти, органах местного самоуправления и государственных и муниципальных организациях». Они, похоже, также не будут иметь отношения к коммерческим организациям. Далее в таблице мы курсивом выделили разницу в наименованиях действующего и готовящегося ему на смену документов:
