Проблемы долговременного хранения электронных документов, не решенные в новых Требованиях к СЭД

«За чей счет банкет?»

Типовые функциональные требования к системам электронного документооборота и системам хранения электронных документов в архивах государственных органов утверждены приказом Росархива от 15.06.2020 № 69 и вступили в силу 01.11.2020¹.

Их начали разрабатывать еще в 2017 году². Требования предназначены для использования при создании систем электронного документооборота (СЭД) и систем хранения электронных документов (СХЭД) государственных органов, а также для оценки функциональных возможностей уже применяемых систем в целях их развития (п. 1.2 Требований).

Возникает вопрос о том, должны ли органы государственной власти:

• привести в соответствие этим Требованиям свои существующие СЭД и СХЭД;
• а при подготовке ТЗ на следующий год – должны ли они включить в эти ТЗ доработку недостающего функционала?

Что-то я сомневаюсь, что органы государственной власти озаботятся этими вопросами. В любом случае дополнительных денег на это никто выделять не собирается! Хотя в Правилах делопроизводства в государственных органах, органах местного самоуправления явным образом установлено, что СЭД должны соответствовать Требованиям (п. 2.3). Но про СХЭД там ничего не говорится – значит, в отношении них Требования можно не соблюдать? Соблюдать нужно в силу п. 1.2 самих Требований. Но остается вопрос, насколько это реализуемо в текущей ситуации.

Чтобы Требования такого рода принесли пользу, недостаточно, чтобы они сами по себе были осмысленными. Необходимо, чтобы они были реализуемыми в разумные сроки. На разработку нового серьезного функционала обычно требуется порядка 2 лет, и ранее этого срока на рынке просто не будет соответствующих Требованиям решений, даже если компании-разработчики решат сами инвестировать в их разработку. И самое главное – для успешной реализации этой затеи важно, чтобы на закупки новых решений государственным и муниципальным органам были выделены соответствующие средства. А в масштабах России это миллиарды рублей, которые в бюджетах не предусмотрены. Требования же, которые не подкреплены финансированием, пока выглядят как интеллектуальная гимнастика.

Нерешенный вопрос о долговременном хранении электронных документов, подписанных электронной подписью

Пока в нормативной базе вообще и в новых Требованиях в частности не решен принципиальный вопрос – как обеспечить юридическую силу электронному документу, подписанному электронной подписью (ЭП), в случае его длительного хранения. Эта проблема имеет несколько аспектов:

• во-первых, нужно уметь сохранять электронные объекты в неизменном виде в течение многих лет, несмотря на постоянно идущую смену технологий, и защищать их от внесения несанкционированных изменений и от уничтожения. Эту саму по себе достаточно сложную, но все-таки понятную задачу обычно неплохо решают специалисты ИТ и создаваемые ими информационные системы;
• во-вторых, нужно в случае устаревания технологий обеспечить возможность использования электронных документов, сохраняя при этом их юридическую и доказательную силу. На практике это означает проведение конверсии/миграции, использование эмуляции и иных технологий, обеспечивая при этом возможность подтвердить целостность и аутентичность электронных документов;
• в-третьих, в юрисдикциях, «любящих» усиленные (в т.ч. квалифицированные) электронные подписи и нередко делающих неоправданно сильный акцент на перепроверку их подлинности, необходимо позаботиться о том, чтобы с течением времени документы не могли быть поставлены под сомнение ввиду истечения срока действия сертификатов (что потенциально может произойти на следующий день после подписания), устаревания криптографических технологий и алгоритмов, прекращения деятельности удостоверяющих центров и т.п., а также вследствие проведения конверсии, в результате которой создаются копии оригиналов, не имеющие первичных усиленных электронных подписей.

На данный момент отсутствуют сколько-нибудь внятные официальные правила и рекомендации по обеспечению долговременной (более 5–7 лет) сохранности электронных документов без ущерба одновременно для их юридической и доказательной силы, а также для пригодности к использованию.

На практике проблема решается по принципу «делаем то, что в наших силах», с использованием комплекса доступных на данный момент технических, правовых, организационных и образовательных мер. Поскольку официальные органы предпочитают проблему не замечать, то, согласно завету О. Бендера, «спасение утопающих – дело рук самих утопающих».

За нормативное регулирование вопросов хранения документов у нас отвечает Федеральное архивное агентство (Росархив), и оно разрабатывает и утверждает Правила организации хранения документов. На сегодняшний день действуют:

• Правила организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в органах государственной власти, органах местного самоуправления, организациях, утв. приказом Минкультуры России от 31.03.2015 № 526³;
• Правила организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, научных организациях, утв. приказом Росархива от 12.03.2020 № 24.

К сожалению, там и про «просто» электронные документы сказано немногое, а уж про то, как хранить электронные документы, подписанные квалифицированными электронными подписями, вообще не сказано ничего.

Вместе с Правилами 2015 года был подготовлен ряд аналитических и нормативно-методических материалов:

• Сравнительный анализ форматов файлов электронных документов постоянного (долговременного) хранения – выполнен в качестве НИР Российским государственным гуманитарным университетом (РГГУ) по заказу Росархива в 2013 году;
• Архивоведческие и документоведческие функциональные требования к информационным системам, обеспечивающим электронный документооборот в процессе внутренней деятельности федеральных органов исполнительной власти – отчет о НИР Всероссийского НИИ документоведения и архивного дела (ВНИИДАД) объемом 206 страниц;
• Рекомендации по организации хранения, комплектования, учета электронных документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных органах, органах местного самоуправления и организациях – приложение к отчету о НИР ВНИИДАД объемом 52 страницы.

Во всех этих документах вопрос о том, как решать проблему с обеспечением сохранности подписанных квалифицированными подписями электронных документов, вообще не поднимается.

20.10.2020 Минюстом России был зарегистрирован приказ Росархива от 15.06.2020 № 69 «Об утверждении Типовых функциональных требований к системам электронного документооборота и системам хранения электронных документов в архивах государственных органов». В новых Требованиях, которые мы сейчас обсуждаем, сказано, что системы хранения электронных документов в архивах государственных органов должны обеспечить:

• проверку электронных подписей электронных дел, документов, переданных на хранение в СХЭД;
• проверку комплектности состава контейнеров электронных документов;
• проверку наличия в метаданных документа сведений о проверке подлинности усиленной квалифицированной электронной подписи (УКЭП) передаваемого электронного документа на момент его подписания и/или получения.

С моей точки зрения, в настоящее время требовать от информационных систем только 1 вариант решения проблемы КЭП – ошибка.

Данная проблема требует скорейшего решения, поскольку Россия – мировой лидер по использованию усиленных электронных подписей, в т.ч. и для документов постоянного срока хранения. Как я полагаю, начинать нужно с разработки методических рекомендаций, в которых следует дать организациям хотя бы обзор подходов, позволяющих обеспечить сохранение юридической значимости и доказательной силы электронных документов после того, как истечет срок действия сертификата ключа проверки подписи.

У нас по различным аспектам использования усиленных электронных подписей сложилась достаточно богатая судебная практика – в частности и по вопросам подтверждения верности подписи по истечении срока действия сертификата. С этой целью как суды, так и стороны спора обычно привлекают соответствующие удостоверяющие центры, располагающие необходимой вспомогательной документацией и специализированным программным обеспечением, позволяющим им проверять «исторические» подписи.

У данного вопроса могут быть 2 аспекта:

• если подписанный электронный объект сохраняется в неизменном виде, то как доказать верность подписи уже после истечения срока действия сертификата ключа подписания (а в более длительной перспективе – и сертификата ключа подписи УЦ, которым был подписан пользовательский сертификат)?
• что делать, когда вследствие устаревания технологий документ в его первоначальном виде становится непригодным для использования, и его приходится преобразовывать в новый формат (Росархив, например, рекомендует преобразовывать электронные документы в формат PDF/A при передаче на архивное хранение) – и вследствие этого усиленная электронная подпись, жестко «привязанная» к первоначальному объекту, уже не будет проверяться?

Основная проблема с долговременным хранением документов, подписанных усиленными электронными подписями, заключается в том, что в длительной перспективе мы не сможем одновременно обеспечить сохранность в неизменном виде подлинников и их пригодность для использования. Технологии меняются каждые 5–7 лет, и примерно через 10 лет придется проводить конверсию документов в новые форматы. В результате проведения такой процедуры мы получаем незаверенную (или, в лучшем случае, заверенную проводившей конверсию организацией) копию электронного документа.

Это означает, что на уровне законодательства нужно закрепить:

• не только право доверенного хранителя на проведение процесса конверсии,
• но и сформулировать требования и условия, при соблюдении которых копия может быть признана равноправной подлиннику (хотя бы в рамках конкретных правоотношений).

Соответственно, нужны не только законодательные нормы, но и подзаконная нормативная база, опираясь на которую хранитель сможет на протяжении всего жизненного цикла документа сохранять его пригодность к использованию без ущерба для юридической и доказательной силы.

Проект закона о возможности создания электронных «дубликатов» (которые следовало бы называть копиями) «болтается» в Государственной Думе уже 1,5 года, идет его доработка на уровне ведомств и Правительства. Однако этот законопроект проблему с обеспечением длительной сохранности электронных документов до конца не устраняет. А Росархив самостоятельно предложить решение пока не может. Это означает, что собственники документов должны позаботиться о решении данной проблемы самостоятельно.

Что касается возможности подтверждения верности исторических подписей, то в отечественной и мировой практике пробуется ряд подходов (список не является исчерпывающим):

• сохранение доверенной третьей стороной (УЦ) необходимой вспомогательной документации (сами сертификаты, списки отозванных сертификатов за соответствующий период) и использование специального программного обеспечения для проверки «исторических» подписей. Такая доверенная третья сторона рассматривается судами в качестве независимого эксперта;
• сохранение документов владельцем вместе с необходимой вспомогательной документацией (сертификатами, списками отозванных сертификатов, квитанциями об онлайн-проверке подписей, отметками времени, иными электронными и бумажными документами, подтверждающими верность подписей в определенный момент времени). В этом случае владелец может привлечь для экспертизы не только тот УЦ, что выдавал сертификат ключа подписания, но и другие УЦ или экспертов. Но презумпции доверия к вспомогательной документации, естественно, уже не будет, и она будет тщательно проверяться;
• переподписание документов до истечения срока действия сертификата новыми усиленными подписями, печатями или отметками времени. Об этом подходе много говорят, но серьезной правовой базы под ним нет, и он может использоваться весьма ограниченно – в рамках договорных взаимоотношений между организациями;
• использование реестров документов, которые ведет государственный орган или доверенная третья сторона;
• передача документов на хранение доверенному хранителю (государственному архиву), который проверяет верность подписей при приеме документов, а в дальнейшем обеспечивает их долговременную сохранность своими силами и средствами, уже не прибегая к перепроверке первоначальных подписей. Это наиболее перспективный путь, но для него опять же нужна соответствующая нормативная правовая база. А пока он также может использоваться ограниченно – в рамках договорных взаимоотношений между организациями.

Иными словами, универсального решения на все случаи жизни еще нет.